5 modellen voor gebiedsontwikkeling bij versnipperd grondeigendom

Bij de transformatie van bestaande gebieden is vaak sprake van veel eigenaren. Dat betekent versnipperd grondeigendom en versnipperde belangen. Tegelijkertijd is er behoefte aan integrale kwaliteit én aan snelheid, want er moeten nú woningen komen om te voldoen aan de grote vraag. Maar hoe kun je met verschillende eigenaren samenwerken? En hoe kom je tot een gezamenlijk plan? “Ik gebruik graag de Monopoly-metafoor”, zegt Hilco van der Wal, consultant bij APPM. “Pas als je een complete straat hebt, heb je de mogelijkheden voor integrale gebiedsontwikkeling. Om mensen goed te laten nadenken over het beste plan voor een gebied, stel ik eerst de vraag: wat zou je doen als je in je eentje de baas was? Dan gaan mensen nadenken over het beste plan voor het gebied.”

Modellen voor samenwerking

Van der Wal schetst een aantal modellen van die samenwerking bij versnipperd grondeigendom. “Vaak is één leidend model niet aan de orde”, benadrukt hij. “Een combinatie van manieren van samenwerken ligt voor de hand. De basis ligt in een gezamenlijke visie en spelregels op het geheel. Eén droom, één visie waar je naartoe wilt werken, één die energie en richting geeft.”

Model 1: Ieder voor zich
Gaat iedereen voor zichzelf binnen het project? Vaak werkt dat niet. Maar als je een helder raamwerk hebt, dan kan iedereen misschien wel zelf doorontwikkelen. Dit model biedt geen samenwerking, maar wel kaders waarbinnen iedereen voor zich kan ontwikkelen. Je kunt dan zorgen voor een geleidelijke ontwikkeling, waarbij de verschillende eigenaren niet onderling afhankelijk zijn en dus niet tegelijk hoeven te werken. Belangrijke vragen hierbij zijn wel: hoe zorg je voor integrale kwaliteit en hoe ga je om met voorfinanciering van bijvoorbeeld de openbare ruimte? 

Model 2: Samenwerking openbare ruimte
Je kunt ook alleen samenwerken voor de openbare ruimte. De nieuwe buitenruimte is dan de drager van kwaliteit. De huidige kavelgrenzen maken een goede nieuwe openbare ruimte onmogelijk, maar je kunt ook de nieuwe openbare ruimte als een kavel behandelen. Ieder ontwikkelt op het eigen plot aan de hand van bepaalde plotregels. In de fasering zit je niet aan elkaar vast, maar maak je wel afspraken over de integrale kwaliteit. Dit kan met een groot aantal eigenaren.

Model 3: Herkavelen clusters
Samen kaveloverstijgend werken is noodzakelijk voor goede ontwikkeling met kwaliteit en dichtheid. In een kleiner deelgebied kun je over die kavelgrenzen heenkijken. Dit moet je met een klein aantal, vier tot vijf partijen, doen – mensen willen niet ervan afhankelijk zijn, dus je moet elkaar vertrouwen. Maar als er duidelijke triggers zijn waarmee door samenwerking meerwaarde ontstaat (zoals meer verdichtingsmogelijkheden), dan is dit model kansrijk.

Model 4: Gezamenlijk ontwikkelbedrijf
In dit model worden de eigenaren van een gebouw aandeelhouder van het gebied, met het besef dat je zo waarde kunt vergroten. De aandeelhouders sturen als één eigenaar op langetermijn-waardeontwikkeling en een sterk gebiedsconcept. Zij gaan van vastgoedontwikkeling naar waardeontwikkeling van het gebied. Dit kan ten goede komen aan zowel snelheid als kwaliteit. Maar: als er geen harde noodzaak is om dit te doen, is het praktisch onmogelijk om partijen (zeker als er meer dan drie zijn) hiertoe te verleiden.

Model 5: Eén ontwikkelaar in de lead
In dit model is één ontwikkelaar in de lead met de gemeente als partner. Als één partij veel positie heeft, kun je dat uitbreiden. De gemeente kan bijvoorbeeld een overeenkomst met één ontwikkelaar aangaan en helpen bij verwerving. De gemeente zorgt dan wel voor spelregels voor de ontwikkeling en positie. De ontwikkelaar maakt in dialoog met gemeente afspraken en spelregels en zorgt voor een overeenkomst om doelen te behalen.

Aanpak voor gezamenlijke gebiedsontwikkeling

Maar hoe pak je deze modellen aan als er sprake is van versnippering? Hoe kunnen gemeenten sturen op die samenwerking? En hoe breng je die verschillende perspectieven, visies en belangen bij elkaar? “Zorg bij de gezamenlijke gebiedsontwikkeling in elk geval dat je oog hebt voor elkaars belangen”, benadrukt Leontine van der Breggen, consultant bij APPM. “Bij de planvorming is er vaak nog geen ontwikkelaar. Maar de eigenaren van de bedrijven willen duidelijkheid en een richting. Zij hebben immers te maken met leegstand, en belang bij een snelle herontwikkeling. Tegelijkertijd wil en kan de gemeente vanwege de versnippering nog niet alle kaders schetsen en vastleggen, waardoor de markt onzekerheid ervaart. Bovendien kan de gemeente vanwege een geringe grondpositie vaak alleen in het proces faciliteren. Maar de gemeente heeft ook een belang: zij wil een gelukkig stukje stad, toekomstbestendig en leefbaar, met een mix aan functies. Welke ambities zijn belangrijk? Wees daar als gemeente duidelijk over aan het begin van het proces.”

Succesfactoren

Van der Breggen benadrukt dat samenwerken bij gebiedsontwikkeling complex is. “Je hebt elkaar nodig als markt en overheid. Blijf dus goed nadenken over elkaars positie en belangen, en blijf daarover het gesprek aangaan. Om met meerdere partijen één richting te krijgen in een proces, moet je benoemen waar je met elkaar naartoe werkt. Wat is de betekenis van het getransformeerde gebied in de toekomst, wat is het karakter? Het is verschrikkelijk belangrijk om over de 'schutting' van de korte termijn heen te kijken, en met elkaar een beeld te vormen van waar je in de toekomst naartoe gaat. Focus op die stip, dát is de eerste stap. Leg vervolgens de kaders vast en zorg voor een goede overeenkomst met elkaar. Benoem daarin afspraken over het proces en samenwerking, over grondgebruik, over planning, fasering en geld.” Het vastleggen van die kaders gebeurt in een parallel proces van verschillende overlegorganen. Denk daarbij aan politiek, intern overleg gemeente, integraal overleg stakeholders in het gebied, omgevingspartijen, en zo nodig hogere overheden.

Van der Breggen noemt ook nog een aantal succesfactoren voor deze aanpak. “Een gezamenlijk proces met stakeholders, betrokkenheid van de gemeente én van politiek, momentum, die stip op de horizon. En maak het weer leuk door inbreng mogelijk te maken tijdens hele proces. Zorg voor open regels, financiële haalbaarheid voor zowel gemeente als de markt, en sterke beelden. Zorg ervoor dat je waar mogelijke afhankelijkheden vermijdt. Regel dat wat je wel en niet wilt expliciet, zoals geld, openbare ruimte, eenheid, rooilijn, arbeid en voorzieningen, en wees daar duidelijk over!” 

Kortom, dankzij een gezamenlijk proces, gedeelde ambities en duidelijke afspraken, komen overheid en markt steeds dichter bij een snelle, integrale én kwalitatief goede gebiedsontwikkeling.

Cover: Cruquius