Sessie A: Omgevingsplan: bestemmingsplan 3.0

Congres Omgevingswet 2013

Jan Reinier van Angeren trapte de sessie af met een algemene inleiding. Vervolgens was Bert Rademaker aan het woord om op hoofdlijnen de vormgeving van het omgevingsplan te schetsen, het belangrijkste gemeentelijk stuurinstrument van de nieuwe Omgevingswet. Uiteindelijk, op de lange termijn, zou er een omgevingsplan moeten gelden voor het gehele gemeentelijk grondgebied, waardoor grenzen tussen verschillende (huidig vigerende) bestemmingsplannen langzaam maar zeker zullen vervagen. Het is de bedoeling om tot een overzichtelijk geheel van regels te komen in een integrale samenhangende verordening over de fysieke leefomgeving. Nu verschilt de vorm en het detailniveau van naast elkaar gelegen bestemmingsplannen vaak. Het nieuwe omgevingsplan zal een verplichte digitale opzet krijgen welke op een uniforme manier is vormgegeven en waarin wijzigingen gemakkelijk kunnen worden verwerkt. Het moet toegankelijker en leesbaarder worden doordat de burger op één plek alle regels kan raadplegen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan zal (appellabele) locatieontwikkelingsregels bevatten en (in beginsel niet-appellabele) overige regels, welke allemaal in het kader van vergunningverlening nader moeten worden uitgelegd aan de hand van door de gemeente op te stellen wetsinterpreterende beleidsregels. Van de locatieontwikkelingsregels kan altijd bij omgevingsvergunning worden afgeweken. Van de overige regels kan alleen worden afgeweken als de regels daar zelf in voorzien (een binnenplanse afwijking). De nu geldende actualisatieplicht zal gaan verdwijnen. Wel zal de Omgevingswet een actualisatieplicht van het omgevingsplan kennen voor het inpassen van omgevingsvergunningen voor locatieontwikkelingsactiviteiten en instructies van de provincie of het Rijk.

Nadat een kader was geschetst, ging de paneldiscussie van start. Marco Lurks gaf aan dat gemeenten inzien dat het bestemmingsplan zijn beperkingen kent en niet als zodanig kan blijven bestaan. Het is voor gemeenten echter belangrijk dat er geen grote veranderingen in de systematiek van het instrument worden doorgevoerd, vanwege de kostbare recent op grote schaal uitgevoerde actualisatie van bestemmingsplannen waartoe de Wet ruimtelijke ordening in 2008 verplichtte. Gemeenten konden zich dan ook niet vinden in een statische verordening in plaats van een plan, zoals de wetgever dit in eerste instantie voor ogen had.. Met de minister van Infrastructuur en Milieu is daarom afgesproken dat er geen omgevingsverordening maar een omgevingsplan voor het bestemmingsplan in de plaats komt en dat de omgevingsplannen in beginsel zullen worden gevormd door bestaande vigerende bestemmingsplannen samen te voegen. Het proces om tot een omgevingsplan te komen waarin alle regels omtrent de fysieke leefomgeving per gemeente op één plek zijn gebundeld moet volgens Marco Lurks zo worden vormgegeven dat de praktijk er geen tot weinig hinder aan ondervindt: “Zoals ingenieurs aan een nieuw station bouwen terwijl de treinen kunnen blijven rijden, zo moeten juristen gaan werken aan de vormgeving van de nieuwe omgevingsplannen”. Bert Rademakers gaf aan dat in het overgangsrecht hierin zoveel mogelijk zal worden voorzien.

Een belangrijk punt dat tijdens de discussie naar voren kwam was de verschuiving die met de komst van de Omgevingswet zal plaatsvinden ten aanzien van het afwegingsmoment. De algemeen geformuleerde en geldende regels in het omgevingsplan moeten in het kader van een vergunningaanvraag worden ingekleurd aan de hand van wetsinterpreterende beleidsregels. Daarnaast kan het omgevingsplan specifieke criteria bevatten voor gevallen waarin een vergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit in ieder geval kan worden verleend. Hierdoor zal de onderzoekslast ook deels verschuiven naar het moment van de vergunningsaanvraag. Er gingen geluiden op in de zaal dat dit het einde van het limititatief-imperatieve stelsel zou kunnen betekenen zoals we dat nu voor de omgevingsvergunning voor bouwen kennen, omdat voortaan het omgevingsplan en de daarbij behorende beleidsregels aangeven onder welke voorwaarden een omgevingsvergunning kan of moet worden verleend. Vergunningverlening is een laat moment om een afweging te laten plaatsvinden, zo vindt ook Marco Lurks. Niels Koeman nuanceerde deze opmerking door aan te geven dat de regels wel eerst worden vastgelegd door de gemeenteraad in het omgevingsplan en het regime voor een aanvraag derhalve wel vooraf kenbaar is.

Jan Reinier van Angeren legde in aansluiting hierop aan Niels Koeman de vraag voor hoe de rechterlijke toetsing bij het omgevingsplan vorm zal krijgen. Niels Koeman gaf aan dat door de wetgever heel duidelijk moet worden aangegeven of en ten aanzien waarvan de wetgever wel of niet wenst te breken met het verleden en de jurisprudentie die door de jaren is ontstaan, om te voorkomen dat rechters de oude lijn doortrekken. Bijvoorbeeld ten aanzien van de vraag of er nog steeds sprake zal zijn van toelatingsplanologie of dat het omgevingsplan ook gebodsbepalingen mag bevatten? Volgens Niels Koeman wordt er in de toetsversie van de Omgevingswet nog onvoldoende duidelijkheid gegeven door de wetgever. Er is nog veel open omdat de algemene maatregelen van bestuur (amvb's) en de toelichting daarbij nog vorm moeten krijgen. Aansluitend hierop rees bij Jan Reinier van Angeren de vraag of een dergelijke toelichting het beste in amvb of in de wet kan worden opgenomen. Gelet op het feit dat het gemakkelijker is om een amvb te wijzigen naar gelang de opvatting van de zittende minister, geniet het vanuit staatsrechtelijk oogpunt volgens Niels Koeman en Marco Lurks de voorkeur om deze toelichting zoveel mogelijk in het kader van de formele wet vorm te geven. Bert Rademakers gaf hierop aan dat het niet het streven is om alles in de memorie van toelichting bij de Omgevingswet 'dicht te timmeren' maar om ook van de makkelijke wijzigingsmogelijkheden gebruik te maken.

Een andere punt dat nog zal moeten worden uitgewerkt in de AMvB's is de taakverdeling tussen de verschillende overheden (Rijk, provincie en gemeente). Zoals het er nu naar uit ziet zal de macht en vrijheid van de gemeenten een stuk groter gaan worden en zullen het Rijk en de provincies hun invloed uitoefenen aan de hand van instructies aan gemeenten. Het inpassingsplan zal, tot teleurstelling van Niels Koeman, niet meer bestaan. Volgens Bert Rademaker kan het projectbesluit deels de rol van het inpassingsplan gaan vervullen doordat hiermee kan worden afgeweken van de regels in het omgevingsplan en heeft dit als voordeel dat het projectbesluit integraal opgenomen moet worden in dat ene document van het omgevingsplan.

Hoewel er nog veel onduidelijkheid leeft onder de mensen uit de praktijk begint het omgevingsplan steeds meer vorm te krijgen. Aan de exacte uitwerking van het omgevingsplan gaat de komende tijd nog veel gesleuteld worden, waarbij vooral het vormgeven van de AMvB’s erg belangrijk zal zijn. De paneldiscussie heeft veel vruchtbare ideeën opgeleverd en de algehele sfeer was er dan ook één van positiviteit en enthousiasme.

Bekijk de presentatie

Sessie A. Omgevingsplan: bestemmingsplan 3.0 (pdf)
Bert Rademaker, Beleidscoördinator Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Zie ook:

- Hoofdverslag congres Omgevingswet 2013: Zin Omgevingswet hangt af van geboden afwegingsruimte