SKG Deelnemersraad: gebiedsontwikkelaars zijn nú aan zet

Het hoofdlijnenakkoord windt er geen doekjes om: de woonopgave in Nederland is en blijft groot. Er moet meer ruimte voor woningbouw gezocht worden. Dat gebeurt mede door nieuwe gebieden voor grootschalige woningbouw aan te wijzen. Tegelijk zijn er naast woningbouw méér maatschappelijke opgaven die op gebiedsniveau samenkomen en is de complexiteit van de opgave(n) er niet bepaald minder op geworden. Zorgvuldigheid versus de maatschappelijke behoefte tot tempo en uitvoering staan met elkaar op gespannen voet. Werk dus aan de winkel voor gebiedsontwikkelend Nederland!

Tussen contact en contract

De ambities van het Rijk en andere partners treffen elkaar in de regio. Dat zet aan tot nadenken over de impact van gebiedsontwikkelingen op regionaal niveau: welk type stad wil je maken, voor wie (demografie) en voor welke bedrijven (economie)? Hoe ga je om met de dilemma’s die spelen in omliggende steden en dorpen? De vraag die daarmee steeds belangrijker wordt, is hoe partijen zowel op regionaal als op gebiedsniveau tot uitvoering komen, binnen een enigszins houdbaar en stabiel ontwikkelperspectief. Terwijl de maatschappelijke urgentie hoog is en een hoog tempo noodzakelijk, zijn zorgvuldigheid en een goed proces minstens zo essentieel.

Lessen uit het verleden over zowel stukgelopen als succesvolle publiek-private samenwerkingen vertellen ons veel over de principes van wat werkt en wat niet. Eerdere modellen van samenwerking, onder andere opgetekend in het boek ‘Zo werkt gebiedsontwikkeling’ van Friso de Zeeuw verhelderen welke elementen van belang zijn. Ingrediënten zijn onder meer geld, (grond)positie in het gebied en de inbreng van kennis en bevoegdheden van verschillende partijen. Het beschrijven en categoriseren in modellen helpt, maar verklaart echter niet waarom de ene PPS wel werkt en de andere niet.

Sluitende contracten

Wat geslaagde samenwerkingen ons wel vertellen, is dat succes hem wellicht meer zit in de ‘zachte’ middelen die partijen gezamenlijk opbouwen; gebiedsontwikkeling blijft immers mensenwerk. Dat vraagt aan de voorkant om relatieopbouw, vertrouwen kweken en dan pas de afspraken in een contract gieten. Tegelijk blijkt tijdens de rit evengoed het belang van de volledigheid van contractuele afspraken. Doelstellingen en de verdeling van risico’s, verantwoordelijkheden en bevoegdheden moeten helder zijn. Daarnaast moeten partijen tegen een stootje kunnen – zowel financieel als politiek. Continuïteit in vertrouwen en daarmee een open communicatie zijn sleutels tot succes.

Iedereen die een langjarige samenwerking achter de rug heeft, benoemt de ‘relationele kant’ van gebiedsontwikkeling als doorslaggevend. Maar in wezen draait het tussen partijen om het – gezien de inhoud van de opgave – vinden van een passende balans tussen contractuele en relationele verhoudingen.

Wanneer we de lessen uit het verleden op het heden betrekken, wordt duidelijk dat de samenwerking rond gebiedsontwikkeling door afhankelijkheden complexer wordt tussen schaalniveaus. Gezien de omvang, gemoeide belangen en benodigde gebiedsoverstijgende investeringen komt het Rijk nadrukkelijker aan tafel met als doel de lokale uitvoeringskracht te vergroten. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wil tot een afwegingskader komen voor de Rijksbetrokkenheid bij grootschalige gebiedsontwikkelingen. Maar staat het willen kiezen uit een aantal smaken niet op gespannen voet met alle kenmerken en dynamiek die elke gebiedsontwikkeling uniek en eigen maakt?

Trapsgewijze Rijksaanpak

Het Rijk ziet in ieder geval een grotere betrokkenheid voor zich die verder gaat dan sec een financiële rol zoals het verlenen van een Woningbouwimpuls. Het gaat om een nadrukkelijker rol van de nationale overheid, die breder is in termen van instrumenten en de bestuurlijke afspraken die worden gemaakt. Toch blijkt het nog een puzzel hoe dit het beste kan worden vormgegeven, omdat datgene wat nodig is per gebied divers is en sterk kan verschillen. Een voorzichtig onderscheid dat gemaakt kan worden is een trapsgewijs repertoire, waarin het Rijk zich op de onderste trede beperkt tot Woondealspraken en monitoring. Dan volgt een rol waar een extra tijdelijke impuls noodzakelijk is of bovenaan de trap zelfs een structurele, langjarige en risicodragende medeverantwoordelijkheid – omdat opgaven van gebiedsoverstijgend belang zijn of er sprake is grote infrastructurele investeringen over een lange termijn.

SKG hoopt hier samen met BZK en de deelnemers komende jaren dieper in te graven en daarmee nieuwe samenwerkingsverbanden en partijen een handelingsperspectief te bieden over de bekostiging van grootschalige gebiedsontwikkelingen. De deelnemersraad, op locatie in Breda, nam hierop alvast een voorschot door de gebiedsontwikkelingspraktijk aldaar te bespreken. Wat hebben partijen in Breda nodig om én te versnellen in gebieden en het langetermijnperspectief voor de regio in beeld te houden?

Bredase lessen

Egon van Ineveld van de gemeente Breda, programmamanager van de ontwikkeling Centrum-Oost, schetst dat het stadshart van Breda aanzienlijk gaat verdichten. In het centrum gaat het richting 2040 om een verdubbeling van het aantal inwoners. Deze verdichting vindt weinig gefaseerd plaats, want alle gebieds- en projectontwikkelingen ‘staan tegelijk aan’. De groeiambitie is misschien ook niet zo gek gezien de schakelpositie die Breda heeft in de regio, waardoor de stad goed mensen kan accommoderen vanuit andere plekken in Brabant. De gemeente anticipeert hiermee op ontwikkelingen buiten de eigen invloedsfeer, maar baseert de groei ook op de autonome ontwikkeling van de stad.

Wonen vormt hierin een wezenlijke opgave, maar evengoed zijn daarvoor een gezonde leefomgeving, bereikbaarheid en voorzieningen nodig. En dat vereist weer grootschalige investeringen in de openbare ruimte en voorzieningen, op een manier die passend en versterkend is voor de identiteit van de stad. Als het gaat om het ‘hoe’ is het tekenend dat de gemeente soms wel een grondpositie heeft, soms niet en soms een hele kleine. Daarom kijkt Breda steeds vanuit een andere rol hoe ze zich verhoudt tot private eigenaren: de ene keer meer faciliterend, de andere keer meer actief en alles wat daar tussenin zit.
In het geval van Centrum-Oost wordt de samenwerking aangegaan met private partijen Synchroon en Heijmans, die beiden in het gebied ook grondposities hebben. Er is een alliantie gevormd met daarin de gemeente, Synchroon, Heijmans, AT Capital/3W, Alwel en WonenBreburg. Toch is de vorm van publiek-private samenwerking nog niet vastomlijnd. “Alles is nog in beweging,” aldus directeur Tobias Verhoeven van Synchroon. Wel blijkt al aan de voorkant van zo’n proces van grote waarde wanneer partijen over eigen belangen heen kunnen kijken naar wat doordachte en goede keuzes zijn voor een gebied.

Vertrouwen van mede-overheden

Ook het Rijk is tot nu toe behulpzaam gebleken. Met name de financiële middelen helpen de mobiliteitstransitie concreet te maken. Zo bleek een ondergrondse parkeergarage een sleutelproject binnen de verdichting en het bereikbaar maken van het Chassékwartier in de binnenstad. Breda ziet daarnaast echt een andere sfeer van betrokkenheid van het Rijk in stedelijke ontwikkeling ontstaan die verder gaat dan “een zak geld en we zien jullie weer bij verantwoording”. De gemeente is blij met deze houding vanuit het Rijk. Het helpt publiek-publiek ook om tot samenwerking te komen, bijvoorbeeld tussen het waterschap en de gemeente. Het vertrouwen tussen ‘mede-overheden’ draagt daarnaast ook bij aan het ‘marktvertrouwen’.

Patrick van ’t Loo vult aan met inzichten die hij opdoet in zijn rol als programmamanager van gebiedsontwikkeling ’t Zoet, welke haar naam te danken heeft aan de voormalige suikerfabriek uit 1872. Om bij deze NOVEX-locatie in Breda tot uitvoering te komen, is wat hem betreft stevige regie onontbeerlijk vanuit de lokale, regionale én landelijke overheid. De betrokkenheid van BZK geeft focus in de lokale gebiedsontwikkeling en leidt op rijksniveau tot meer samenwerking tussen de betrokken departementen.

Er blijven altijd uitdagingen over: enerzijds wil je tempo maken en anderzijds wil je de kwaliteit en het programma borgen. En de uitvoering leert dat integraliteit niet hetzelfde is als de optelsom van wetgeving, ambities en beleidskaders. Om tot uitvoering te komen, zijn gaandeweg vele afwegingen en keuzes nodig. De Bredase les: zoek elkaar op.

Intelligent doorhobbelen

Grote conclusies over de governance van gebiedsontwikkeling anno 2024 zijn er nog niet. Veel samenwerkingen met een nieuwe rol voor het Rijk zijn nog in wording. Zo doen we er, in de woorden van TU Delft-hoogleraar Co Verdaas, het best aan “intelligent door te hobbelen”. Patrick ’t Loo besluit de deelnemersraad met de woorden dat we allemaal passanten zijn, “maar wel nú aan zet.” De opgave is groot, evenals de verantwoordelijkheid die we hebben om het goed te doen. Lef én nieuwe financieringsconstructies vanuit overheid en markt zijn noodzakelijk voor toekomstbestendige steden. Des te meer reden om nieuwe samenwerkingen te smeden en kennis daarover te bundelen. De komende jaren laten we elkaar – van ontwikkelaar tot belegger, gemeente, waterschap, provincie, uitvoeringsorganisatie en het Rijk – zeker nog niet los.