Slim schaken op (platte) daken, een aanpak met zes bouwstenen

Daken staan de laatste tijd steeds meer in de belangstelling als potentiële ‘grote ruimtebieder’ voor verschillende stedelijke opgaven. Neem alleen al de hernieuwde verwachtingen van de politiek voor het ‘optoppen’ als ‘nieuw’ wapen in de strijd van minister De Jonge tegen het woningbouwtekort. Opvallend genoeg was die belangstelling voor de daken er ook een hele tijd helemaal niet. Daken vormden decennialang een onderbelicht onderwerp in de wereld van stedelijke ontwikkeling en het gebouwontwerp. Al in de 1921 verbaasde Le Corbusier zich hierover: ‘’Gaat het niet tegen alle logica in wanneer het dak van een hele stad ongebruikt blijft en enkel en alleen gereserveerd is voor een dialoog tussen de tegels en de sterren?” Ruim een eeuw later is de vraag hoe steden de daken meer kunnen activeren, onder regie van de gemeente als dé lokale beleidsbepaler.

Druk op de ruimte

Veel Nederlandse steden kampen vandaag de dag met majeure opgaven. Denk aan het bouwen van grote aantallen nieuwe woningen voor de vele woningzoekenden, het aantrekken van (hoogwaardige) bedrijvigheid voor een sterke stedelijke economie en het voorzien in een groene, duurzame en gezonde leefomgeving. Door al deze opgaven neemt de druk op de ruimte in de stad steeds verder toe. In feite is er een continue strijd om ruimte gaande tussen allerlei ‘urgente’ ruimtevragers. Te midden van deze strijd blijven de (platte) daken van stedelijk vastgoed als potentiële ‘ruimtebieder’ voor allerlei opgaven vaak nog te veel buiten beeld. Volgens Jan Rotmans (2021), hoogleraar transitiekunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, zijn de daken veel te lang alleen gezien als een eindpunt: ‘’Een ding om regen en wind buiten te houden. Pas langzaamaan dringt het besef door dat het een vertrekpunt is met legio mogelijkheden.’’

Aanzienlijke potentie

Dat de potentie van daken als ruimtebieder groot is, blijkt onder meer uit een analyse van de gemeente Rotterdam. Deze stad blijkt te beschikken over ruim 18 vierkante kilometer aan platte daken die gebruikt kunnen worden. Toch heeft pas 3 procent van dit areaal daadwerkelijk een functie gekregen (Van Geest, 2022). Ook een analyse van de gemeente Zoetermeer maakt inzichtelijk dat de potentie aanzienlijk is. Zo bieden de platte daken van het Stadshart van deze gemeente ruimte aan circa 4 voetbalvelden met zonnecollectoren (stroom voor ruim 600 huishoudens), 7 voetbalvelden met groen, 10 Olympische zwembaden voor waterberging (vertraagde waterafvoer) en 1.000 nieuwe woningen door op te toppen (LG Architecten, 2019).

Bij het Rijk, de provincie en veel gemeenten, maar ook bij de nodige marktpartijen, verschijnen de kansen van daken steeds meer op het netvlies. Tegelijkertijd bestaat er over het onderwerp nog de nodige onwetendheid en scepsis. De daken krijgen daardoor soms het stempel van een ‘hobby’ van idealisten en een relatief duur speeltje van architecten. Bovendien lijken overtuigde daken-adepten nog vooral alleen te vinden in de hoek van de wetenschap, de stedenbouw en architectuur, oftewel onder de ‘bedenkers’.

De vraag is opportuun in hoeverre gemeenten als beleidsmakers de daken kunnen gaan omarmen. Dat geldt ook voor de verschillende eigenaren van vastgoed; de partijen die het dakgebruik uiteindelijk moeten gaan ‘doen’ en/of toelaten. De voornaamste reden voor het uitblijven van succes is volgens velen dat het met name nog ontbreekt aan een structurele en integrale dakenaanpak vanuit de gemeenten. Een ‘structurele en integrale’ dakenaanpak staat daarbij voor: permanent en gedragen (langjarig), grootschalig (niet incidenteel), allesomvattend (facetmatig en niet sectoraal) en uitvoeringskrachtig (efficiënt en effectief).

Acht gemeenten onder de loep

In mijn onderzoek ‘Slim schaken op (platte) daken’ ben ik op zoek gegaan naar concrete mogelijkheden om te komen tot een structurele en integrale dakenaanpak voor gemeenten. Als scope is gekozen voor de acht gemeenten verenigd in de Verstedelijkingsalliantie Zuid-Holland centraal te stellen, omdat met name zij momenteel – in de dichtstbevolkte provincie van het land – voor een veelheid aan binnenstedelijke opgaven aan de lat staan. Aan de hand van de ervaringen in deze gemeenten heb ik zes bouwstenen ontwikkeld:

1. Eigenstandig dakenbeleid

Zowel vanuit de literatuur als uit de interviews met professionals komt naar voren dat het formuleren van eigenstandig dakenbeleid de beste perspectieven biedt om daadwerkelijk tot een succesvolle aanpak te komen. Kies er dus niet voor om de daken louter als oplossingsinstrument mee te nemen bij sectorale (meer ééndimensionale) opgaven, zoals verduurzaming of woningbouw. Maak echt een zelfstandig dakenbeleid en doe dat op basis van de zogenaamde vierkleurenbenadering met ‘groene’, ‘blauwe’, ‘gele’ en ‘rode’ daken. Groen staat daarbij voor natuur en biodiversiteit, blauw voor waterberging, geel voor duurzame energieopwekking en rood voor wonen, werken en cultuur.

Door als gemeente eigenstandig dakenbeleid te formuleren, zorgt zij ervoor dat alle mogelijke en relevante functies die de daken kunnen vervullen (eerder) op het netvlies van de gemeente en de betrokken dakenpartijen komen te staan. Bovendien biedt het de beste garanties op het toepassen van zoveel mogelijk verschillende dakenkleuren, alsook het toewijzen van de juiste kleur(en) op de juiste plekken. Dat laatste is relevant, omdat bijvoorbeeld meer mensen profijt hebben van groen als het zich op de lagere beter zichtbare daken bevindt. Zonnecollectoren (geel) kunnen daarentegen effectiever worden toegepast op de hogere daken.

2. Dakeninstrumenten

De tweede bouwsteen betreft de ‘dakeninstrumenten’ die helpen om de stap van beleid naar uitvoering te maken. Eén hele cruciale daarvan is een dakenkansenkaart, die de fysieke kansen van de daken op een specifieke locatie of in een gebied weet te koppelen aan de opgaven en ambities in de directe omgeving of op stadsniveau. Zo kan een gemeente bijvoorbeeld met het optoppen van wooncomplexen (rode daken), in combinatie met andere dakenkleuren, de doorstroming in naoorlogse wijken bevorderen. Er ontstaan dan aantrekkelijke appartementen voor senioren, waarmee een deel van de eengezinswoningen vrij wordt gespeeld voor nieuwe jonge gezinnen. Een ander belangrijk ‘helpend’ instrument is een opschaalbaar dakenconcept dat op meerdere daken kan worden toegepast. Dat scheelt kosten en maakt het voor investeerders interessanter om ‘in te stappen’.

Een ander onmisbaar instrument voor een structurele en integrale dakenaanpak is community-building en het organiseren van dakenactiviteiten. Continu moeten gemeenten, althans volgens Van Lammeren en De Groot, met name eigenaren op een aantrekkelijke manier laten kennismaken met de potentie van daken. Op die manier smeden ze een coalitie van partijen die samen iets willen. Naar hun mening helpt het realiseren van een voorbeeld-dak op een aansprekende locatie in de stad daarbij enorm. De Groot: “Bij daken geldt namelijk als bij geen andere ingreep: ‘zien is geloven’. En zo’n voorbeeld-dak vormt bovendien een handig middel voor gemeenten met nog weinig ervaring om zelf de ‘ins en outs’ die erbij komen kijken onder de knie te krijgen.’’

3. Dakenstakeholders

Net als bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling zijn ook bij de daken (als specifieke vorm hiervan) verschillende actoren betrokken met ieder haar/zijn eigen positie, rollen en houding. Zij vormen individueel en gezamenlijk een derde belangrijke bouwsteen. Met name projectontwikkelaars (bij nieuwbouw), woningcorporaties, gemeenten, maatschappelijke instellingen en (soms) kleinere vastgoedeigenaren en beleggers zijn al genegen om met (hun) daken aan de slag te gaan. Deze partijen kennen de lokale situatie en behoeften (inhoudelijke koppelkansen) vaak goed, zijn meer in voor maatschappelijke opbrengsten (groen en blauw) en/of zien ook de financiële meerwaarde van dak-gebruik bij nieuwbouw. Zo weten sommige ontwikkelaars bijvoorbeeld dat zij met het toevoegen van verschillende dakenkleuren in het ontwerp van een appartementencomplex complete stadswoningen kunnen maken met een navenant hogere opbrengst. De grotere vastgoedeigenaren, beleggers en Verenigingen van Eigenaren (VvE’s) blijven niettemin nog duidelijk achter.

Aan de hand van een stakeholdersanalyse blijkt tevens dat een cluster van partijen, de zogenaamde ‘helpers’, eveneens de verschillende eigenaren van daken kunnen motiveren om structureel en integraal in hun daken te investeren. Het betreft onder meer energiebedrijven, waterschappen, architecten en in zekere zin ook bewoners dan wel omwonenden. Energiebedrijven en waterschappen kunnen bijdragen aan haalbare businesscases voor (gecombineerde) gele, blauwe en groene daken door bijvoorbeeld de verhuur van zonnecollectoren aan bedrijven en subsidies voor groen/blauwe daken aan particulieren. Architecten hebben als adviseurs weer meer een zacht sturende sleutelrol, doordat zij hun opdrachtgevers (projectontwikkelaars en eigenaren) door middel van hun ontwerpen in een vroegtijdig stadium kunnen stimuleren en overtuigen om bij nieuwbouw en renovaties de daken mee te nemen. Tot slot vormen ook bewoners – als huurders van wooncomplexen waarvoor een dakeninitiatief in de maak is of als de omwonenden ervan – in potentie een partij die het doorgaan en slagen van dakenprojecten kan bespoedigen. In ieder geval lijken zij op voorhand gemiddeld positiever bij (vooral groene, blauwe en gele) dakeninitiatieven dan bij binnenstedelijke verdichtingsprojecten in de vorm van (sloop/)nieuwbouw.

4. Dakenbusinesscases

Uiteindelijk staat of valt een structurele en integrale dakenaanpak met haalbare dakenbusinesscases. Deze vormen dan ook een vierde noodzakelijke bouwsteen. De rode (onder andere woningen, bedrijvigheid en horeca) en gele (duurzame energieopwekking) dakenfuncties zijn vaak rendabel te financieren. Voor groene (natuur en biodiversiteit) en blauwe (waterberging) functies geldt dit in mindere mate.

Het werken aan een (interdisciplinaire) dakencoalitie kan helpen om andere partijen aan te laten sluiten, zoals waterschappen. Deze zijn eerder bereid te investeren in groene en blauwe functies met vooral een brede maatschappelijke waarde. Zo’n coalitie kan ook van pas komen bij het probleem dat de revenuen van dakeninvesteringen niet zozeer bij de investeerder terecht komen, maar bij de buren. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een groen dak op een gebouw waar niet zozeer de eigenaar maar vooral de erop uitkijkende omwonenden (visueel) profijt van hebben.

Daarnaast is het ook opportuun voor gemeenten om zelf kleine financiële incentives in te zetten of te lobbyen bij hogere overheden voor onder meer dakenbudget, wet- en regelgeving of een andere vorm van beprijzen (door bijvoorbeeld het kapitaliseren van ook maatschappelijke kosten en opbrengsten). Gemeenten kunnen hier ook een duit in het zakje doen. Zo past men in Den Haag en Leiden bij aanbestedingen reeds een puntensysteem natuur-inclusief bouwen toe, waarbij een ontwikkelaar ook punten kan verdienen als deze specifieke dakenfuncties opneemt (groen en blauw) in het plan. In wezen is dit een verkapte vorm van (zachte) dwang, waarbij een meer harde waarde wordt toegekend aan maatschappelijke revenuen.

5. Dakensturingsfilosofieën

De vijfde bouwsteen bestaat uit dakensturingsfilosofieën. In feite betreft dit een overkoepelende bouwsteen die dwars door alle andere bouwstenen heenloopt (zie ook de figuur met de zes dakenbouwstenen). Drie sturingsfilosofieën, waaronder twee afkomstig uit de wereld van gebiedsontwikkeling en één vanuit de meer algemene economie, lijken in het bijzonder kansrijk om toe te passen op de daken. Ten eerste de door Riek Bakker in de jaren ’90 van de vorige eeuw ontwikkelde methode van ‘strategische stedenbouw’, die streeft naar het best mogelijk gedragen plan. Juist in een situatie waarin de gemeente zelf geen eigenaar is, zoals vaak bij daken, is het zaak om zowel sturend als open te zijn. Strategische stedenbouw doet dit aan de hand van quick en dirty schetsen, een koppeling van proces en inhoud, het samenwerken met alle disciplines en partijen en het continue open communiceren. Uiteindelijk levert dit misschien niet het beste maar wel het beste én uitvoerbare plan op.

Wanneer we de werkwijze van Riek Bakker extremer doortrekken, komen we uit bij wat Daamen en Verheul een ‘adaptieve emergente strategie’ noemen. Deze ontstond in de periode vanaf en na de economische crisis van 2008 toen zowel markt als overheid budgettair gezien niet veel ruimte hadden voor grote investeringen. De effectiviteit van deze strategie zit hem niet in een allesomvattende planuitwerking vooraf, maar in het vermogen van partijen om ruimte te bieden aan emergentie (spontaniteit) en adaptief (flexibel) te zijn richting nieuwe gebeurtenissen en ideeën tijdens de rit. Juist door deze openheid en flexibiliteit rondom een voor veel partijen pakkende ‘rode draad’ kan op den duur een overtuigende, breed gedragen en effectieve aanpak ontstaan. Voor een dakenaanpak is een dergelijke strategie daarom vooral van toegevoegde waarde om aan een sterke ‘daken-community’ te kunnen bouwen.

Meer recent diende zich een (derde) nieuwe sturingsfilosofie aan: de missiegerichte aanpak van econome Mariana Mazzucato (2021). Deze gaat uit van een wezenlijk ander samenspel tussen markt en overheid, waarbij laatstgenoemde weer veel meer in haar kracht komt. Het onder de leiding van de overheid samen oplossen van maatschappelijke problemen staat centraal. Door haar filosofie, die gestoeld is op zeven pijlers, te vertalen naar een structurele en integrale dakenaanpak, kunnen we een zevental (eerste) denklijnen voor zo’n aanpak ontwaren.

6. Type dakengebieden

Het type dakengebieden in steden is de zesde en laatste bouwsteen. De eigen individuele morfologie van steden is van belang voor het bepalen van de gebieden waar een gemeente het beste op in kan zetten met een dakenaanpak, alsook met welke instrumenten en dakenkleuren. Zo hebben Rotterdam en Zoetermeer de focus in het bijzonder gelegd op een integrale meerkleurenaanpak in hun stadscentra, omdat deze centra vanwege de specifieke periode waarin ze gebouwd zijn veel (grote) platte daken kennen. Bovendien zoeken beide steden naar manieren om hun centra te verlevendigen, met naast groene, blauwe en gele ook rode (sociale) daken. De gemeenten met juist een oude historische binnenstad kijken logischerwijs wat minder naar deze gebieden voor een dakenaanpak, omdat ze al levendig zijn en vaak over minder platte daken beschikken. Een gemeente als Den Haag hecht juist weer veel belang aan groene en blauwe daken in de stenige en dichtbebouwde oudere volkswijken van de stad. In gemeenten met relatief veel openbare ruimte ontbreekt soms juist weer een dergelijke focus. Daar is de redenering dat het nu eenmaal goedkoper is om in deze openbare ruimte te investeren dan in de daken.

Over het algemeen zijn er drie gebieden in steden te onderscheiden waar zich bij uitstek kansen aandienen voor een structurele en integrale dakenaanpak. De herstructurerings- en transformatiegebieden komen daarbij op de eerste plaats. Hier doen zich veel natuurlijke kansen voor om het gesprek over het benutten van de daken te voeren. Hier staat tijdens een transformatieproces alles in principe ter discussie. In dit soort gebieden ontstaat veelal ook een momentum – tijdens een gezamenlijk streven van partijen naar gezonde en prettige leefomgevingen – om zowel economisch interessante als maatschappelijk relevante dakenfuncties in plannen op te nemen.

Naast de herstructurerings- en transformatiegebieden zijn de naoorlogse wijken in steden kansrijk. Er bevindt zich veel vastgoed van substantiële omvang dat qua drachtkracht doorgaans geschikt is voor het toevoegen van alle dakenkleuren. Het eigendom is er veelal ook minder versnipperd dan in andere wijken, hetgeen een gezamenlijke aanpak met grotere eigenaren, zoals woningcorporaties, vereenvoudigt. Bovendien doen zich in naoorlogse wijken koppelkansen voor: bijvoorbeeld het koppelen van daken aan de verduurzamingsopgave en specifieke woonopgaven, zoals het bevorderen van doorstroming binnen de wijk met optoppen.

Als derde type gebieden met potenties gelden de verspreid binnen steden gelegen clusters van overheids- en maatschappelijke voorzieningen. Denk aan gezondheidsclusters, scholen, culturele voorzieningen en sportaccommodaties en delen van wijkwinkelcentra. Deze gebieden zijn veelal weliswaar kleinschalig, maar kennen individueel wel aanzienlijke platte dakoppervlaktes. Zeker gezamenlijk vormen zij een structureel dakenareaal. Het voordeel van deze gebieden is dat gemeenten er als eigenaar zelf zeggenschap heeft of dat zich hier eigenaren met een positieve grondhouding bevinden.