Slimmer ruimtelijk ontwikkelen: niet regels zelf, maar toepassing is bepalend

Ik begin dit artikel graag met een bekentenis: ik ben geen planjurist. De ontelbare wetten en regels die van kracht zijn bij de ruimtelijke ontwikkelingen die ik vakmatig bezoek, duizelen mij geregeld. Wat mij opvalt, is dat ik hierin niet alleen sta. Zeker op plekken waar volgens nieuwe strategieën wordt gewerkt, zoals organische ruimtelijke ontwikkeling of tijdelijk gebruik van gronden of gebouwen, zijn veel ruimtelijke professionals gezamenlijk op zoek naar nieuwe vormen van juridische en procedurele borging. Een nieuwe balans tussen flexibiliteit en rechtszekerheid, snelheid en kwaliteit, publieke ambitie en privaat initiatief. En dat is zelfs voor planjuristen soms een puzzel.

Tapijnkazerne: reguleren van tijdelijk gebruik

Illustratief is een recent bezoek aan de Tapijnkazerne in Maastricht. De provincie Limburg, Universiteit Maastricht en de gemeente kochten dit voormalige legerterrein onlangs van het Rijk. De ambitie is om het in tien tot vijftien jaar geleidelijk om te vormen tot een parkachtige omgeving met onderwijs- en kennisprogramma’s. In de periode daar naartoe zou de gemeente graag zien dat er tijdelijke invulling voor het terrein komt en dat het openbaar toegankelijk wordt. Maar hoe vul je dat juridische-planologisch in? Hoe maak je het terrein uitnodigend voor tijdelijke initiatieven, maar biedt je tegelijkertijd voldoende zekerheid aan de universiteit en meer behoudende omwonenden Jurist Jan Oosterkamp van BugelHajema presenteert ter plekke een mogelijke oplossing: “Neem een wijzigingsbevoegdheid op voor tijdelijke afwijkende functies, koppel die aan een specifiek gebruik, aan de ‘pauzefase’ van het gebied én aan een tweede wijzigingsbevoegdheid waarmee je de eerste wijziging weer ongedaan kan maken of juist kan bestendigen.” Een elegante oplossing is het niet, maar het kán dus wel.

Weet u wat er mogelijk is?

In discussies op andere plekken is merkbaar hoezeer ruimtelijke professionals vast lijken te zitten aan historisch gegroeide interpretaties van landelijke wet- en regelgeving. De kennis van wat er eigenlijk allemaal kan, blijkt op veel plekken dun. Hiervoor zijn meerdere oorzaken. Natuurlijk is er simpelweg de grote hoeveelheid, complexiteit en soms tegenstrijdigheid van regelgeving. Het is de bedoeling dat de Omgevingswet, waarvan de toetsversie onlangs naar de Raad van State is gestuurd (invoering verwacht in 2018), hiervoor soelaas zal bieden.

Maar er is meer aan de hand. De ruimtelijke beroepscultuur wordt gekenmerkt door verregaande specialisatie, uitbesteding en, met name de laatste jaren, risicomijdendheid. Een term als ‘Raad van State-proof’ – populair in gemeenteland – is van dit laatste een tekenend voorbeeld. Als de zinsnede ‘kans op planschade’ valt, is de vaststelling van een conserverend bestemmingsplan niet ver weg. Ook lijkt er een zekere murwheid te zijn opgetreden om als ruimtelijk professional op de hoogte te blijven van de laatste juridische-planologische mogelijkheden. In diverse recente rapporten en artikelen over het overwinnen van de crisis in het ruimtelijk domein, vinden we dan ook de conclusie terug dat het niet de huidige wet- en regelgeving is die andere manieren van werken onmogelijk maakt, maar de beperkte kennis en interpretatie van die regels bij de betrokken professionals. Kortom, er kan veel meer dan we vaak denken!

Crisis- en herstelwet

Zo biedt de Crisis- en herstelwet (Chw) de (eenvoudige) mogelijkheid om projecten als ‘vernieuwend experiment’ aan te melden bij het Ministerie van I&M. Dit biedt vele mogelijkheden voor versnelling en flexibilisering. Zo mogen besluiten en procedures worden samengevoegd (tijdwinst, minder bezwaarmogelijkheden) en moet de Raad van State binnen zes maanden uitspraak doen over eventuele bezwaren (normaal twaalf). Ook mogen Chw-projecten tijdelijk afwijken van ruimtelijke wet- en regelgeving, bijvoorbeeld wat betreft milieunormen, het Bouwbesluit of de periode van afwijking van het bestemmingsplan. Dit kan precies de juridische speelruimte zijn die nodig is om ontwikkelingen vlot te trekken.

Het recente ‘permanent maken’ van de Chw (officieel: herziening) maakt overigens voor álle ruimtelijke projecten in Nederland nieuwe zaken mogelijk: de procedureduur voor tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan is teruggebracht van 26 naar 8 weken, er mag tien in plaats van vijf jaar worden afgeweken van het bestemmingsplan (erg interessant voor tijdelijke functies!) en diverse soorten onderzoeksgegevens mogen minimaal twee jaar worden gebruikt. Naast de Chw, bieden bijvoorbeeld ook de recente Wet kraken en leegstand (2012) en het Bouwbesluit 2012 meer juridische ruimte voor nieuwe ontwikkelingen, mits men ze kent en durft toe te passen.

Weerbarstig eenvoudiger en beter in het Cruquiusgebied, Amsterdam

Een excursie naar het Cruquiusgebied in Amsterdam bleek illustratief voor het feit dat alleen kennis van de meest actuele juridisch-planologische mogelijkheden niet voldoende is. We moeten de regels ook innovatief durven toe te passen. Het versleten, maar mooi gelegen Cruquiusgebied in het Oostelijk Havengebied van Amsterdam staat op de nominatie voor transformatie naar een modern werk-woongebied. Gronden en panden zijn in handen van diverse ondernemers en belegger-ontwikkelaar Amvest. Eigenaren en stadsdeel Oost (voorheen Zeeburg) hebben gezamenlijk besloten om geen integraal masterplan op te stellen voor de ontwikkeling van het gebied (zoals pre-crisis waarschijnlijk was gebeurd), maar een set ‘spelregels’, voorzien van een ‘spelregelkaart’. Een knap staaltje publiek-private samenwerking, passend bij de gedeelde wens voor een organische ontwikkeling, dat op zichzelf het predikaat ‘eenvoudig beter’ zeker al waard is.

Maar hoe zit het met de juridisch-planologische borging? Consensus over zo’n innovatieve procesvorm lijkt dé kans om ook planologisch voor een vernieuwende aanpak te kiezen. Het stadsdeel blijkt echter geen globaal of flexibel bestemmingsplan te hebben vastgesteld, wellicht de meest passende oplossing, maar juist een conserverend plan. Hierbij speelt risicomijding een rol. “Onze inschatting was dat we bij het voorleggen van een flexibel bestemmingsplan misschien tóch een stedenbouwkundig plan en allerlei dure onderzoeken zouden moeten doen,” legt gebiedsmanager Andre Bolwidt uit. “Ook wil het stadsdeelbestuur en de deelraad tijdens het ontwikkelproces graag invloed kunnen blijven uitoefenen.”

De eigenaren in het gebied krijgen hiermee niet de ‘zekerheid op flexibiliteit’ die wel in de spelregelaanpak is opgesloten. Per ontwikkeling moeten zij hopen dat het stadsdeelbestuur de overeengekomen spelregels blijft volgen, omdat zij ieder initiatief opnieuw een planologische uitzondering op het conserverende plan moet toestaan.

Bolwidt houdt de deur echter wel op een kier: “Ik sluit niet uit dat we in de toekomst nog wel een flexibel bestemmingsplan maken. Omdat we aan het pionieren zijn, kent ook het beleidsvormingsproces in het Cruquiusgebied een organisch karakter.” Het stadsdeelbestuur zegt bovendien toe binnen twee maanden een principebesluit te willen geven op iedere ontwikkeling die zich aandient en daarbij de spelregels als toetsingskader te nemen. Zo blijkt de bestuurscultuur weerbarstig, maar werkt men, stap voor stap, nu toch al eenvoudiger en beter.

Praktijkprogramma Nu al Eenvoudig Beter

Eind 2012 besluit het Ministerie van I&M, ondersteund door IPO, VNG en de Unie van Waterschappen, om het praktijkprogramma Nu al Eenvoudig Beter op te richten, met als doel om te laten zien dat met de huidige regels meer mogelijk is dan vaak wordt verondersteld. En om te benadrukken dat de vernieuwing van het ruimtelijke domein alleen een succes kan worden als, naast verbetering van de wet- en regelgeving, ook innovatie plaatsvindt wat betreft het opdoen en delen van kennis, de organisatie- en bestuurscultuur en de inrichting van processen en procedures.

Platform31 en Landwerk organiseerden in 2013 twaalf Nu al Eenvoudig Beter-excursies naar vernieuwende ruimtelijke projecten in stedelijk en landelijk gebied. Verslagen van deze excursies vindt u op: Platform31

Slotconferentie Nu al Eenvoudig Beter 2013

Op woensdag 27 november vindt de werkconferentie Slimmer omgaan met omgevingsrecht plaats in Utrecht. Aan deze slotbijeenkomst van Nu al Eenvoudig Beter 2013, werken vele innovatieve ontwikkelingslocaties en ruimtelijke professionals mee. Kom ook en maak in één dag de meest inspirerende Nu al Eenvoudig Beter-projecten en -strategieën uit 2013 mee! Meld u nu aan!

Volledig programma en aanmelden

Omgevingswet

Alle wetten en regels met betrekking tot de leefomgeving worden samen het omgevingsrecht genoemd. Het omgevingsrecht omvat tientallen wetten en honderden regelingen in de domeinen ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. De hoeveelheid, complexiteit en tegenstrijdigheid hiervan veroorzaakt een regeldruk die voor individuele projecten leidt tot vertragingen, onwenselijke compromissen en zware onderzoekslasten.

In de Omgevingswet worden meer dan twintig wetten uit het omgevingsrecht geheel of gedeeltelijk opgenomen en daarnaast meer dan honderd regelingen. Met de Omgevingswet wordt de samenhang versterkt tussen ruimtelijke plannen en activiteiten, worden duurzame ontwikkelingen beter ondersteund en komt er meer ruimte voor lokale bestuurlijke afwegingsruimte. Particuliere initiatiefnemers kunnen terecht bij één loket voor de aanvraag en afhandeling van alle ruimtelijke ontwikkelingen. Voor zowel particulieren als lokale overheden worden verplichte onderzoekslasten verminderd.

Vanwege de grote complexiteit van het wetgevingstraject is de invoering van de Omgevingswet een kwestie van lange adem. Het wetgevingstraject wordt gecoördineerd door de interdepartementale programmadirectie Eenvoudig Beter (onder het Ministerie van Infrastructuur en Milieu). Een conceptwetsvoorstel voor de Omgevingswet is dit voorjaar van commentaar voorzien door de lagere overheden, vervolgens goedgekeurd door het kabinet en voor advies doorgestuurd naar de Raad van State. Als alles volgens planning verloopt, dan treedt de wet naar verwachting in 2018 volledig in werking.

Meer informatie

Dit artikel betreft een voorpublicatie van een artikel in de aanstaande S+RO, welke medio december uitkomt. Zie ook deze link