Sloop en mengen is goed voor de buurt

In 2014 kwam er een einde aan een periode van bijna twintig jaar stedelijke vernieuwing, een beleidsprogramma dat de kern van de wijkaanpak vormde. Velen hebben zich afgevraagd in hoeverre de wijkaanpak, en in het bijzonder de stedelijke vernieuwing, nu eigenlijk succesvol is geweest. Verschillende studies naar de individuele uitkomsten hebben aangetoond dat de wijkaanpak weinig verschil heeft gemaakt in de levens van de bewoners van aandachtswijken (Miltenburg, 2017).

Hoewel dit wellicht correct is, wordt daarbij vaak snel geconcludeerd dat twintig jaar stedelijk beleid weggegooid geld is geweest en dat de wijkaanpak niet werkt. Wat ons betreft is dit een onterechte conclusie. Het verbeteren van de sociaaleconomische positie en kansen van bewoners van aandachtswijken was één van de doelstellingen van de stedelijke vernieuwing, maar bepaald niet de enige, en waarschijnlijk ook niet de belangrijkste (Kleinhans, 2012).

Sloop en nieuwbouw moest armoedeconcentraties openbreken

Het belangrijkste doel van het stedelijke vernieuwing was ‘het versterken van de structuur van wijken [en] hun sociale en economische vitaliteit – en daardoor die van de stad als geheel – te vergroten’ (VROM, 1997). Door grootschalige sloop en nieuwbouw werd getracht concentraties van armoede open te breken en een sociaaleconomische mix van bewoners te creëren in deze aandachtswijken.

Dit zou moeten leiden tot een verbetering in de gebouwde omgeving van deze wijken en daarmee tevens een verbetering van de leefbaarheid. De achterliggende gedachte hiervan was dat door het vervangen van woningen én bewoners de wijk erop vooruit zou gaan, zodat deze aandachtswijken niet meer de slechtste status en reputatie van Nederland zouden hebben. Dit zou op zijn beurt gunstige condities kunnen scheppen voor opwaartse sociale mobiliteit van kansarme bewoners, maar niet noodzakelijk directe positieve sociaaleconomische effecten op individuele bewoners (VROM-raad, 2006; Veldboer e.a., 2007). Vanuit het oogpunt van de sociaaleconomische status van wijken blijkt het stedelijke vernieuwingsbeleid wél redelijk succesvol te zijn geweest.

En het werkte: positieve gevolgen voor buurten

In een recent longitudinaal onderzoek naar de effecten van grootschalige sloop en nieuwbouw in aandachtswijken met veel sociale huurwoningen vinden wij positieve gevolgen voor de sociaaleconomische status van deze buurten. Door de sloop van sociale huurwoningen van matige kwaliteit en nieuwbouw van middeldure huur- en koopwoningen is het gemiddelde buurtinkomen sterk gestegen. Dit doordat oorspronkelijke huurders met lage inkomens moesten verhuizen uit de te slopen woningen en de nieuwbouw vooral gericht was op midden- en hogere inkomensgroepen, die hierdoor hun weg wisten te vinden naar voormalige aandachtswijken.

Hoewel deze bevinding erg voor de hand ligt, zijn er opmerkelijk weinig andere studies die deze conclusie delen. Onze studie leidt daarbij tot nieuwe inzichten die vooral betrekking hebben op het schaalniveau en verloop door de tijd. Forse tekortkomingen van eerdere effectstudies van stedelijk beleid op buurtniveau waren de korte termijn-focus en het gebruik van grote administratieve wijkeenheden. Wij hebben registerdata van het CBS op een zeer laag ruimtelijk schaalniveau (500 bij 500 meter grids) gebruikt voor de jaren 1999-2013 - nagenoeg de hele stedelijke vernieuwingsperiode - om een veel scherper beeld te krijgen van veranderingen van de sociaaleconomische status van deze kleine gebieden.

Kenmerk van veel herstructureringsingrepen is dat ze vrijwel nooit de hele buurt bestreken, maar meestal een klein deel daarvan. Daardoor vallen op wijkniveau de effecten van deze interventies op lagere schaalniveaus vaak weg en worden de effecten nogal eens onderschat.

Maar geen positieve effecten op omliggende gebieden

Via onze benaderingswijze worden aanzienlijke positieve effecten van beleid op de sociaaleconomische status van deze buurten zichtbaar. In vergelijking met een groep controlebuurten met een vergelijkbaar niveau van sociaaleconomische achterstand, zijn de interventiebuurten er sterk op vooruit gegaan. Sterker nog, in vergelijking met de rest van de buurten in Nederland, hebben de interventiebuurten een relatief sterkere stijging van het gemiddelde buurtinkomen doorgemaakt.

Hoewel er vaak gedacht werd dat de effecten van sloop en nieuwbouw ook positieve gevolgen zou hebben voor omliggende gebieden, blijkt dit niet het geval te zijn. De effecten van sloop en nieuwbouw zijn dan ook uitermate lokaal: alleen de wijken die onderhevig zijn geweest aan stedelijke vernieuwing, en waar oorspronkelijke bewoners zijn vervangen, hebben een verbetering in de sociaaleconomische status doorgemaakt.

Gedwongen verhuizingen werden door bewoners als positief ervaren

De vaak gehoorde kritiek op het stedelijke vernieuwingsbeleid richt zich op de al dan niet gedwongen verhuizingen van de oorspronkelijke bewoners. Ander onderzoek heeft echter aangetoond dat een aanzienlijk deel van deze bewoners de verhuizing als iets positiefs heeft ervaren: ze zijn terecht gekomen in kwalitatief betere buurten en woningen (voor een overzicht, zie Posthumus e.a., 2012). Daarnaast heeft een deel van de bewoners ook de kans gekregen om te verhuizen binnen de herstructureringsbuurt naar betere of nieuwe woningen. Al met al hebben veel bewoners van aandachtswijken hierdoor een verbetering van de leefomgeving doorgemaakt.

Het stedelijk beleid is, vanuit het oogpunt van de gebiedsgerichte doelstellingen, dus wel degelijk succesvol gebleken. De sociaaleconomische positie van de voormalige aandachtswijken is sterk verbeterd, ze zijn op langere termijn beter in staat gebleken om wooncarrièremogelijkheden te bieden aan midden- en hogere inkomensgroepen. Bovendien zijn ze, juist doordat slechts een deel van de sociale huurvoorraad is getransformeerd, toegankelijk gebleven voor lage inkomensgroepen, zeker voor huishoudens die in aanmerking komen voor huurtoeslag.

Ook in de toekomst zal sloop en nieuwbouw meest effectief zijn

Hoewel het stedelijke vernieuwingsbeleid niet succesvol is geweest in het verbeteren van de sociale mobiliteit van bewoners van aandachtswijken, heeft het wel goede resultaten geboekt met betrekking tot het verbeteren van de leefomgeving. De constatering van Platform 31 dat de leefbaarheid in deze wijken sinds enkele jaren weer achteruit gaat, hangt sterk samen met de achterblijvende sociaaleconomische positie van de bewoners door de economische crisis. Daarnaast hebben de aandachtswijken ook te maken gehad met een terugtrekkende overheid, tot uiting komend in snel aflopende ISV-subsidies en verslappende aandacht van gemeenten sinds de crisis. De verantwoordelijkheid voor de renovatie en onderhoud van deze wijken ligt nu vrijwel uitsluitend bij woningcorporaties die sinds de invoering van de Verhuurdersheffing en de herziene Woningwet te kampen hebben met een aanzienlijk geslonken investeringsvermogen.

De aandachtswijken zullen waarschijnlijk nog lange tijd kwetsbare wijken blijven, waarin voortdurend geïnvesteerd zal moeten worden in de woningen en de openbare ruimte. Ook in de nabije toekomst zal sloop met vervangende nieuwbouw in sommige gevallen de meest effectieve interventie zijn. Zonder zulke investeringen zal de kwaliteit van de leefomgeving in deze wijken achteruit gaan en kunnen mogelijk nieuwe processen van wijkverval zichtbaar worden.

Merle Zwiers is promovenda aan de TU Delft binnen het ERC-project 'DEPRIVEDHOODS'. Haar promotieonderzoek richt zich op de oorzaken van buurtverandering en de gevolgen hiervan voor steden.

Dr. Reinout Kleinhans is universitair hoofddocent stedelijke vernieuwing aan de TU Delft en heeft in de afgelopen 20 jaar veelvuldig onderzoek gedaan naar de effecten van stedelijke herstructurering, participatie en zelforganisatie van bewoners.

Prof. dr. Maarten van Ham is hoogleraar stedelijke vernieuwing aan de TU Delft. Hij leidt het vijfjarige ERC-project 'DEPRIVEDHOODS', waarin internationaal onderzoek gedaan wordt naar wijkverandering, sociaaleconomische segregatie en buurteffecten.