Sociale duurzaamheid vraagt om meer dan fysieke ingrepen alleen

“Wetenschap kent een zekere traagheid; dat is soms lastig, maar volkomen normaal.” Dat liet ik me vertellen als ik lichtelijk gefrustreerd wéér aan een nieuwe versie van mijn paper begon. Maar: na twee jaar promotieonderzoek bij de leerstoel Gebiedsontwikkeling is deze zomer mijn eerste wetenschappelijke bijdrage, tevens ook het eerste hoofdstuk van mijn uiteindelijke dissertatie, gepubliceerd in het tijdschrift Sustainability.

Na verschillende blogs op Gebiedsontwikkeling.nu, waarin ik losse gedachten, inzichten en bevindingen van mijn onderzoek deelde, brengt deze paper de onderdelen samen en gaat het in op de eerste, fundamentele vraag van het onderzoek: hoe moeten we sociale duurzaamheid begrijpen? Wat betekent dit begrip als je het wilt toepassen op de gebouwde omgeving? Hieronder vat ik de paper (geschreven met universitair hoofddocent Tom Daamen en hoogleraar Co Verdaas) kort samen.

Elke uitkomst goed?

Algemeen gedefinieerd als “het bijhouden of verbeteren van het welzijn van mensen in huidige en in toekomstige generaties” (Chiu, 2012) is sociale duurzaamheid een breed begrip dat nog weinig concrete handvatten biedt om daadwerkelijk toe te passen. In de literatuur is er geen eenduidige operationele definitie te vinden, maar eerder een verzameling van allerlei waardes, principes en indicatoren waar sociale duurzaamheid over gaat - uiteenlopend van sociale rechtvaardigheid, duurzaamheid van een community, inclusie, diversiteit, sociale cohesie, sociaal kapitaal, participatie en veiligheid. En terwijl sommige onderzoekers waarschuwen voor een hoog container-gehalte van het begrip, wijzen de meesten op het belang ervan om algehele duurzame ontwikkeling te bereiken: alleen wanneer economische, sociale en ecologische dimensies in balans zijn, kan er sprake zijn van duurzaamheid.

In ons paper voegen we aan de wetenschappelijke discussie toe dat de reden waarom er geen eenduidige operationele definitie bestaat, te maken heeft met het type concept dat sociale duurzaamheid is - namelijk, een gelaagd, waarden-geladen, normatief begrip. In een eerder blog schreef ik dat, in tegenstelling tot technische duurzaamheid, het doel van sociale duurzaamheid vaak nog ter discussie staat. Bijvoorbeeld: als we sociale duurzaamheid willen toepassen in een project, streven we dan naar zoveel mogelijk diversiteit en geven we bijvoorbeeld minderheden voorrang op bepaalde voorzieningen? Of zijn juist democratische principes leidend en gaan we ervan uit dat, zolang er maar participatief is ontwikkeld, elke uitkomst ‘goed’ is?

Te snel gezet

De ‘vaagheid’ van sociale duurzaamheid is niet per se een probleem. Sterker nog, de dubbelzinnigheid doet recht aan de complexiteit die ook in de praktijk bestaat bij zaken zoals welzijn en leefkwaliteit. Het is echter wel belangrijk om je te realiseren dat iedere operationalisering van het concept in de praktijk altijd gepaard gaat met keuzes over wat rechtvaardig en waardevol is.

Bij het toepassen van sociale duurzaamheid als beleidsdoel wordt hier echter al snel overheen gestapt. Er worden dan lijstjes opgesteld met indicatoren zoals ‘betaalbare huisvesting, bereikbaar openbaar vervoer, publieke ruimte, inkomen- of opleidingsniveaus, of aantal sociale contacten’ die de mate van sociale duurzaamheid meten. Mijn onderzoek wijst uit dat in de vertaalslag van abstract beleidsdoel naar concrete indicatoren een tussenstap noodzakelijk is.

De sterkste?

In de paper leggen we uit dat je bij het operationaliseren van sociale duurzaamheid in de stedelijke-beleidspraktijk verschillende richtingen op kunt gaan. Daarbij maken we gebruik van het onderscheid dat Stefano Moroni (2019) maakt tussen concepten en concepties. Zodra sociale duurzaamheid als beleidsdoel wordt toegepast, krijgt het algemene, theoretische concept immers een bepaalde invulling naar gelang de situatie. Iedere conceptie van sociale duurzaamheid is tijd-, plaats- en opgave-gebonden, en hangt dus af van wat precies in die bepaalde situatie belangrijk is.

Het is volgens Moroni dus onvermijdelijk dat bij het opstellen van beleidsdoelen bepaalde normatieve keuzes worden gemaakt. In andere woorden: bij het formuleren van beleid wordt er, impliciet of expliciet, gekozen voor een specifieke evaluatieve benadering die de richting bepaalt van wat uiteindelijk écht belangrijk wordt gevonden. Hieraan liggen verschillende (ethisch-filosofische) stromingen ten grondslag: vinden we het bijvoorbeeld uiteindelijk belangrijk om middelen zo gelijk mogelijk te verdelen, of willen we alleen een bepaald basisniveau aanbieden en geldt daarboven het recht van de sterkste? Waarom stellen we bijvoorbeeld ‘gezondheid’ als centraal uitgangspunt binnen een omgevingsvisie vast, en niet ‘veiligheid’ of ‘sociaal welzijn’?

Normatieve benadering

Hoewel uitvoerende professionals deze vragen misschien liever aan de politiek overlaten, is discussie over verschillende concepties ook voor keuzes in concrete wijken en gebieden relevant. In de paper laten we zien dat operationele acties, zoals het mixen van woontypes, het invoeren van regelgeving en het gebruik van meetinstrumenten, veel zeggen over de normatieve benadering die corporaties en ontwikkelaars ten opzichte van sociale duurzaamheid (al dan niet bewust) hanteren. Wanneer je in een project bijvoorbeeld besluit de Leefbaarometer toe te passen om ‘maatschappelijke meerwaarde’ te meten, ga je ervan uit dat verbetering van fysieke leefbaarheid het beoogde einddoel is. Of het algemeen welzijn van mensen ook verbetert blijft buiten beschouwing: dat is simpelweg niet de normatieve benadering van dit instrument.

De mist in

In het Nederlandse ruimtelijke-ordeningsdebat bespreken we niet vaak welke normatieve benaderingen er achter sociale duurzaamheid schuilgaan, en wat voor verschillende concrete acties hier logischerwijs uit volgen. Het kan daarom in de praktijk voorkomen dat een gekozen operationele vorm eigenlijk niet op de gewenste benadering aansluit. We laten in de paper zien dat dit deels gebeurde tijdens het Krachtwijkenbeleid en Grootstedenbeleid aan het begin van de 21e eeuw. Want terwijl er tijdens dit beleid uitgebreid werd ingezet op het diversifiëren van woontypes in wijken, volgde deze maatregel weinig logisch uit één van de oorspronkelijke intenties, namelijk het verbeteren van sociaaleconomische omstandigheden van mensen (Musterd & Ostendorf, 2008).

Goede overeenstemming tussen beleidsdoel en operationele vorm is natuurlijk gewenst: in dat geval ontstaat logischerwijs de grootste waarschijnlijkheid dat het doel daadwerkelijk bereikt wordt. Om dit te bereiken zullen we explicieter moeten maken welke normatieve benadering we hanteren en welke acties of investeringen daaruit voortvloeien. Als we dat niet doen kunnen we, ondanks de beste bedoelingen, bij de implementatie van sociale duurzaamheid toch behoorlijk de mist in gaan.

Wat zijn nu de verschillende benaderingen die je kunt hebben van sociale duurzaamheid? Hoewel er ongetwijfeld meerdere zijn, zetten we er in de paper twee naast elkaar: 1) de ‘fysieke-voorzieningen-benadering’, die volgens ons dominant is geweest in de Nederlandse planningspraktijk, versus 2) de ‘capability-benadering’, die volgens ons de meeste potentie heeft om sociale duurzaamheid goed te vatten in gebiedsontwikkeling.

Waar de eerste benadering zich richt op het uiteindelijk realiseren van fysieke condities (zoals betaalbare huisvesting, goede openbare ruimte, of veilig ingerichte straten), richt een capability-benadering zich op het uiteindelijk verhogen van de mogelijkheden van mensen (zoals de mogelijkheid om je te verplaatsen of om je thuis te voelen). Het verschil tussen de benaderingen is dat voorzieningen door de eerste benadering als einddoel worden gezien, en door de tweede alleen als middel om menselijk welzijn te bereiken (zie ook deze eerdere blog hierover).

Beide benaderingen kunnen in de praktijk legitiem zijn, afhankelijk van wat het gekozen beleidsdoel (en dus de normatieve benadering) is. Is het doel om de fysieke leefbaarheid in een gebied te verbeteren? Dan kan de voorzieningen-benadering passend zijn. Is het doel echter om méér dan dat te bereiken en ook het welzijn van de mens te verhogen? Dan stellen wij dat de capability-benadering veel accurater is. Deze benadering past namelijk een bredere blik toe die rekening houdt met de mogelijke diverse behoeftes op individueel niveau.

We beargumenteren in de paper ook dat deze kennis noodzakelijk is voor een completer begrip van sociale duurzaamheid. Sociale duurzaamheid gaat niet alleen over ‘harde’ zaken zoals huisvesting, werkgelegenheid of fysieke leefbaarheid, maar ook over ‘zachte’ zaken zoals sociale cohesie, een ‘thuis’-gevoel of participatie.

Andere houding gevraagd

Met deze paper willen we benadrukken dat sociale duurzaamheid per definitie een normatief begrip is dat in ieder gebied of wijk een specifieke invulling krijgt. Dat betekent dat discussies over de juiste manier van operationaliseren elke keer weer onvermijdelijk zijn. Schroom dus niet om, wanneer er in een project ‘iets’ aan sociale duurzaamheid (of ‘de toegankelijke stad’, ‘de inclusieve stad’, ‘de sociale stad’, leefkwaliteit, maatschappelijke meerwaarde, inclusie, rechtvaardigheid, welzijn, leefbaarheid, of welke andere bewoording van deze thematiek) gedaan moet worden, even goed stil te staan bij de vraag wat nu écht het einddoel van de investeringen moet worden: wanneer zijn we tevreden? Wanneer deze normatieve richting duidelijk is, zoek dan naar de passende manier om dit doel te operationaliseren en resultaten te evalueren – dit hoeft niet via de gebruikelijke ‘fysieke’ weg te verlopen.

In de komende jaren zullen we meer publiceren over hoe gebiedsontwikkelaars op sociale duurzaamheid kunnen sturen in projecten wanneer de capability-benadering centraal staat. Want dat dit vraagt om andere manieren van operationalisatie en evaluatie, en eigenlijk een overall andere houding in gebiedsontwikkeling, is voor ons al duidelijk.