Sociale menging blijft onmisbaar voor grote steden

In Rotterdam bestaat al sinds de Wederopbouw een sterk geloof in planning, sturing en ordening van het woningbeleid. Veertig jaar lang koos de havenstad vooral voor de bouw van sociale huurwoningen. Inmiddels heeft de havenstad haar focus verlegd en sloopt ze omwille van de ‘balans’ sociale huurwoningen voor duurdere huur- en koopwoningen.

Om inhoud te geven aan het beleidsideaal van een evenwichtige stad zonder te grote contrasten tussen (kans)arm en (kans)rijk, zochten beleidsmakers altijd naar manieren om invloed uit te oefenen op de sociale samenstelling van wijken. In het grotestedenbeleid (1995-2015) was sociale menging het leidende principe achter de fysieke herstructurering van naoorlogse wijken. Anders zou een gedeelde stad te ontstaan, met wijken voor winnaars en wijken voor verliezers. Maar sinds de beëindiging van het wijkenbeleid van het Rijk (2015), is het streven naar sociale menging stilzwijgend ingeruild voor het beleidsideaal van de ‘inclusieve wijk’.

Niet sturen maar verleiden
Net als andere steden beschikt Rotterdam niet meer over de rigoureuze instrumenten uit de periode van de wederopbouw en de stadsvernieuwing om de bevolkingssamenstelling in wijken te beïnvloeden, zoals inkwartiering en directe woningtoewijzing door vordering. Ook herstructurering door sloop en nieuwbouw, gemeengoed ten tijde van het grotestedenbeleid, is verleden tijd. Door de herziening van de Woningwet in 2015 zijn ook de mogelijkheden van woningcorporaties ingeperkt. Sturen op de compositie van wijken is daardoor moeilijker geworden. Het gaat tegenwoordig eerder om bijsturen en verleiden dan om harde, directe vormen van sturing.

Dat het Rijk en de corporatiesector tegelijkertijd hun financiële inzet op de aanpak van kwetsbare wijken verminderden, betekende een verzwakking van de sociaal-fysieke slagkracht in de stad. Er kwamen weliswaar nieuw sturingsinstrumenten bij (zoals de ‘Rotterdamwet’, om in bepaalde complexen, straten of buurten de instroom van ‘zwakke’ huurders te beperken). Maar in een evaluatie over de periode 2006-2013 plaatst de Universiteit van Amsterdam vraagtekens bij de effectiviteit van deze wet. De voorzichtige conclusie van de onderzoekers is dat er meer nodig is om de leefbaarheid van een wijk te verbeteren dan alleen het niet verlenen van toegang tot deze wijken aan ‘zwakke huurders’.

Mengen lijkt te werken
Hoewel er geen hard wetenschappelijk bewijs is dat bewoners gebaat zijn bij sociale menging, zijn er wel aanwijzingen dat het mengen van bewonersgroepen door herstructurering aantoonbaar positieve effecten op de wijk heeft. Mengen leidt tot verbetering van de gemiddelde sociaal-economische status van bewoners, het gemiddelde inkomen en de kwaliteit en de waarde van de woningvoorraad. Ook werkt het positief op de objectieve en subjectieve veiligheid, het wederzijds begrip tussen bevolkingsgroepen en de leefbaarheid van buurten. Tot slot draagt het bij aan draagvlak voor voorzieningen, vermindering van onderwijssegregatie en verbetering van de uitstraling en reputatie van de wijk.

Het zijn deze positieve effecten die maken dat het mengingsideaal nog steeds niet is opgegeven. Bovendien leeft van links tot rechts de overtuiging dat te grote sociale verschillen binnen steden onwenselijk zijn. Ze gaan niet alleen ten koste van de aantrekkelijkheid van de stad, maar brengen ook veiligheidsrisico’s met zich (radicalisering, ondermijnende criminaliteit), zetten sociale relaties onder druk en leiden tot stagnerende sociale mobiliteit en grotere gezondheidsverschillen.

Is menging dan het ultimum remedium voor alle sociale problemen en leefbaarheidstekorten in kwetsbare wijken? Nee, daar is een complex pakket aan programma’s voor nodig, bestaande uit een combinatie van een mensgericht beleid en een gebiedsgericht beleid. Het eerste type beleid richt zich op het generiek ondersteunen van mensen, onder meer via scholing, arbeidsmarkt- en integratiebeleid. Type twee helpt mensen indirect via het verbeteren van het gebied. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving is het ideale wijkbeleid daarom zowel mens- als gebiedsgericht (PBL, 2016).

Terug naar de jaren tachtig?
In een aantal opzichten lijkt de huidige situatie in ons land op die van eind jaren ’80 van de vorige eeuw. Na de toenmalige economische crisis en de bezuinigingsprogramma's van de eerste twee kabinetten Lubbers, was de economische dynamiek hersteld, maar de sociale ongelijkheid gegroeid. Ook nu is de economische crisis achter de rug, gaat het evident beter met de steden, maar zijn armoede en ongelijkheid in veel wijken nog steeds bittere realiteit voor vele stadsbewoners. Verschillende steden zien de verschillen in welvaart en leefbaarheid tussen wijken toenemen.

Nu het sociaal domein door de recente transities in handen kwam van gemeenten, is bezinning op sociale vernieuwing nodig. Over ‘de ongedeelde stad’ en ‘de inclusieve wijk’ wordt weliswaar al enige tijd met warme woorden gesproken, maar hoe doe je dat: een stad maken waar de sociaal-economische en ruimtelijke ongelijkheid eerder wordt teruggebracht dan dat ze zich verdiept?

Opgeschroefde ambities in Rotterdam
Rotterdam is wat dit betreft een ambitieus voorbeeld. In het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) werken Rijk, gemeente, corporaties, schoolbesturen, bedrijfsleven, politie en Openbaar Ministerie samen aan een gezonde toekomst voor Rotterdam Zuid. Het NPRZ, waarvoor zeven ‘focuswijken’ zijn aangewezen, is vooral gericht op het bestrijden van achterstanden rond onderwijs en werk.

Alleen: Rotterdam bevindt zich in een uitzonderingspositie, want het Rijk ondersteunt de aanpak. Afgelopen najaar is € 130 miljoen extra toegezegd om leerachterstanden, werkloosheid, criminaliteit en verpaupering in Rotterdam Zuid terug te dringen. Deze middelen maken fysiek ingrijpen mede mogelijk, zoals het opkopen en slopen van kwalitatief slechte woningen. Met dit geld bekostigt Rotterdam bovendien een set van complementaire maatregelen om ‘de beste leraren’ te verleiden om er te komen werken. Dit is niet alleen bedoeld om schooluitval tegen te gaan en onderwijsachterstanden in te lopen, maar ook om middengroepen op Zuid vast te houden.

Woningcorporaties zoeken voorzichtig grenzen van wetgeving op
Door de herziening van de Woningwet zijn corporaties teruggeworpen op hun kerntaak: het voorzien in huisvesting van kwetsbare bewoners. Maar ingrijpende maatschappelijke veranderingen zorgen ervoor dat de woningcorporaties geen genoegen kunnen nemen met hun huidige schrale rol in de wijkaanpak. Zo wordt de corporatiesector als geen ander met de vergrijzing geconfronteerd. Ouderen wonen langer zelfstandig, vaak in een sociale huurwoning, en onder hen bevindt zich een grote groep kwetsbaren. 

Bovendien hebben ze te maken met een groeiend aantal bewoners met een verstandelijke of psychosociale handicap. Dezen woonden vroeger apart, intramuraal en begeleid, maar nu steeds vaker in een corporatiewoning. In wijken met veel goedkope, snel beschikbare sociale huurwoningen leidt dit onder meer tot een toename van overlast door verwarde personen.

Rotterdamse corporaties investeren daarom onder andere in kleinschalig maatschappelijk vastgoed. Ook proberen ze langs verschillende wegen adequaat te anticiperen op de ‘groeiende druk op portieken’, daarbij soms de grenzen van wetgeving opzoekend.

Derde golf van wijkvernieuwing
De aanpak die Rotterdam met het NPRZ heeft opgezet, laat zien dat het mogelijk is om een langlopende, integrale, gebiedsgerichte en mensgerichte aanpak op te zetten. Voor een dergelijk beleid is lange adem essentieel, want wijken zijn nooit af. Dat geldt zeker voor wijken met een geschiedenis van achterstand. Het vergt generaties om achterstanden in onderwijs en arbeidsmarkt in te lopen. Ambitie is daarom een vereiste voor stedelijk beleid, want met sectorale, routineuze praktijken lukt het niet. 

Als reactie op de groei van de ongelijkheid in de jaren tachtig, is midden jaren negentig een inhaalslag ingezet met het grotestedenbeleid. Nu staan we, vanwege de noodzaak ‘van het gas af’ te komen, aan de vooravond van de volgende grote stedelijke vernieuwingsoperatie. In kwetsbare gebieden zoals Rotterdam Zuid, moet het de ambitie zijn om deze wijken tegelijk sociaal te verbeteren. Sociale menging is namelijk een onmisbaar onderdeel van de oplossing om ook op lange termijn duurzame vitale wijken te realiseren. Alleen dan komt de gewenste veerkrachtige, inclusieve stad binnen bereik, zowel in Rotterdam als in de andere grote steden van ons land.

Coverfoto: Jeroen Kransen (Flickr Creative Commons)