Spanningen door tegenstrijdige belangen bij gebiedsontwikkeling: wat te doen?

Een gebiedsontwikkeling met een gedifferentieerd woonprogramma begint vaak met de verkoop van grond door een gemeente aan een ontwikkelaar. Als grondeigenaar stuurt een gemeente vaak aan op grondwaardemaximalisatie. Zij legt hierbij de rekening en het risico van de ontwikkeling bij voorkeur bij de markt. Een ontwikkelaar ziet ontwikkelkansen, gaat voor een hoge ontwikkelopbrengst en probeert zekerheid te verkrijgen over de afzet van het ontwikkelprogramma. En de (vaak plaatselijke) woningcorporatie wenst sociale huurwoningen aan haar portefeuille toe te voegen, het liefst turnkey. De corporatie bestelt daarmee feitelijk een product bij de ontwikkelaar tegen betaling van de kostprijs van het totale product.

Deze rolverdeling en houding van partijen kan nooit leiden tot een winsituatie voor álle partijen en zorgt per definitie voor tegenstrijdigheden in belangen. Dit gesloten systeem bevat namelijk meerdere variabelen met een onderlinge afhankelijkheid, waardoor het partijen in hun greep houdt. Onderstaand schema maakt deze verhoudingen inzichtelijk aan de hand van prestaties en geldstromen.

Spanningsveld 1

Het eerste spanningsveld vanwege tegenstrijdige belangen ontstaat als de woningcorporatie aan een gemeente, samen met het afgeven van een Programma van Eisen, ook een vaste kostprijs betaalt voor de turnkey-woningen (grond + opstallen). Als de werkelijke kosten hoger blijken, dan is de vraag wie deze extra kosten gaat dragen.

De volgende situatie kan ontstaan:

•  De ontwikkelaar accepteert een verlies op de projectontwikkeling, wat onwaarschijnlijk is.
• De ontwikkelaar prijst de kostenoverschrijding af in zijn grondbieding aan de gemeente. Het indirecte gevolg is dat de gemeente de rekening betaalt, doordat zij een lagere grondbieding van de ontwikkelaar ontvangt.
• De woningcorporatie gaat alsnog een hogere kostprijs betalen. Zij heeft immers een duurder product besteld.

Hoe kan de gemeente in zo’n situatie ongezonde spanningen voorkomen?

De woningcorporatie geeft een garantie af dat zij voor het vastgestelde bedrag de woningen afneemt. De gemeente neemt dit op als voorwaarde bij de aanbestedingsprocedure. In de door de gemeente gevoerde aanbestedingsprocedure vraagt zij ook aan ontwikkelaars om de bieding uit te splitsen. Hierdoor wordt duidelijk met welke kostprijs voor DAEB-woningen de projectontwikkelaars werkelijk rekenen en hoe zij de overige onderdelen afprijzen. Om de kans op een mogelijke kostprijsoverschrijding te reduceren, is het raadzaam om de voorgestelde kostprijs van de corporatiewoningen vooraf door een onafhankelijke deskundige partij te laten toetsen. Daarmee kan natuurlijk niet voorkomen worden dat de werkelijke kostprijs alsnog hoger uitvalt dan vooraf ingeschat. Maar deze toets kan er wel voor zorgen dat er geen ongezonde spanning ontstaat.

Spanningsveld 2

Een tweede spanningsveld ontstaat als de woningcorporatie geen vaste kostprijs heeft afgegeven voor de turnkey-prijs van de opstal en de grond. Als de werkelijke kosten hoger zijn, dan kan:

• De woningcorporatie alsnog een hogere kostprijs betalen voor de opstal.
• De woningcorporatie niet bereid zijn meer te gaan betalen. Het indirecte gevolg is dat de gemeente een lagere grondbieding van de ontwikkelaar ontvangt.

Een mogelijke oplossing voor dit spanningsveld is om als voorwaarde bij de uitvraag op te nemen dat de woningcorporatie zich onvoorwaardelijk committeert aan de werkelijke kostprijs. Hier is iets voor te zeggen. De corporatie bestelt immers een product en moet ook bereid zijn om de daarbij horende kosten te betalen.

Hiermee geeft de woningcorporatie echter een blanco check af aan de ontwikkelaar, die hiermee de corporatie en de gemeente kan benadelen. Bij de ontwikkelaar kan namelijk een prikkel ontstaan om een (te) hoge kostprijs te berekenen aan de woningcorporatie. De ontwikkelaar kan deze hogere kostprijs als extra opbrengst aanwenden óf deze hogere kostprijs aanwenden voor een hogere grondbieding in de aanbestedingsprocedure richting de gemeente, en daarmee zijn kans op gunning verhogen. Om meer grip te krijgen op een realistische kostprijs is ook ditmaal een toets op de kostprijs vooraf wenselijk. 

Een andere mogelijkheid is dat de ontwikkelaar de kans wordt geboden om met een andere woningcorporatie een turnkey-overeenkomst te sluiten, maar uitsluitend onder de voorwaarde dat die woningcorporatie bereid is de hogere kostprijs te voldoen voor de realisatie van de DAEB-woningen. De ontwikkelaar kan hierin de volledige vrijheid krijgen, maar het is ook mogelijk om de ‘oorspronkelijke’ woningcorporatie nog enige mate van comfort te geven. Dat kan bijvoorbeeld door:

• De oorspronkelijke corporatie een eerste recht van koop te geven. De ontwikkelaar is pas vrij om zaken te doen met derden, nadat blijkt dat de corporatie niet kan instemmen met de (hogere) kostprijs en daarmee afziet van haar eerste recht van koop.
• De oorspronkelijke corporatie een first right of refusal te geven, waarmee de corporatie alsnog eenmalig de kans krijgt om de hogere kostprijs die derden bereid zijn te betalen te matchen. Is ze dat niet bereid, dan vervalt alsnog haar recht op afname.

Voorgaande mogelijkheid bevordert de concurrentie én brengt scherpte aan bij de woningcorporatie. Als er een vaste kostprijs wordt meegegeven (eerste spanningsveld), dan wordt de corporatie namelijk gedwongen om deze zo realistisch mogelijk in te schatten. Bij het stellen van te hoge eisen in combinatie met een te lage prijs, is de kans groot dat een andere partij een hoger bedrag kan bieden.

Let wel op: voorgaande situatie is niet altijd mogelijk. Het kan bijvoorbeeld niet als de gemeente prestatieafspraken heeft gemaakt met woningcorporaties.

Een ander alternatief is het aanbrengen van een knip in de ontwikkeling. Hierin verkoopt de gemeente een deel van de grond aan een ontwikkelaar en separaat een deel aan een woningcorporatie. De ontwikkelaar kan voor eigen rekening en risico ontwikkelen, en de woningcorporatie moet zelf afspraken maken over de realisatie van de woningen. Als dan de werkelijke kosten hoger zijn, is het automatisch de verantwoordelijkheid van de woningcorporatie om daarover afspraken te maken met óf de ontwikkelaar óf rechtstreeks met de aannemer. Een vooraf afgegeven Programma van Eisen en wel of niet een vaste kostprijs meegeven, maken dan geen onderdeel uit van de verkoop door de gemeente. Het ‘kostprijsprobleem’ wordt daarmee geïsoleerd, waardoor er niet langer sprake is van meerdere variabelen in het gesloten systeem.

Dit alternatief is echter alléén mogelijk als de gebiedsontwikkeling fysiek ook daadwerkelijk een knip toelaat. En zelfs áls dit zo is, blijft het belangrijk om de integraliteit van de gebiedsontwikkeling op de lange termijn niet uit het oog te verliezen. Dit kan de gemeente realiseren door eenheid, samenhang, identiteit en het gewenste kwaliteitsniveau vast te leggen in de daartoe geëigende instrumenten (zoals het bestemmingsplan, de stedenbouwkundige visie en het beeldkwaliteitsplan). Integraliteit kan ook worden bevorderd door de partijen met elkaar in contact te brengen. Mogelijk dat de door de gemeente geselecteerde projectontwikkelaar ook de ontwikkeling van de corporatiewoningen op kan pakken, of dat beide partijen als gezamenlijk opdrachtgever een aannemer kunnen contracteren voor het gehele werk.

Conclusie

Het is belangrijk dat gemeenten zich bewust zijn van de scenario’s waarmee een gebiedsontwikkeling kan verlopen. Bepaal tijdig de ontwikkelstrategie, maak vooraf heldere afspraken met partijen en zorg dat de gezonde spanning tussen partijen niet verandert in een ongezonde spanning. Dit bevordert de samenwerking en uiteindelijk het resultaat: een geslaagde gebiedsontwikkeling.

Cover: Photo by Scott Blake on Unsplash