Staatssteun bij grondaankoop: wie trekt aan het langste eind?

Gaat de Hoge Raad binnenkort een arrest wijzen dat een klassieker wordt voor de praktijk van project- en gebiedsontwikkeling? Waarschijnlijk wel. Over de onderliggende kwestie heeft u de afgelopen jaren vast al wel eens gehoord of gelezen. De gemeente Harlingen koopt - zonder voorafgaande taxatie - een verontreinigd terrein voor 8,5 miljoen euro. Achteraf stelt zij - nadat er alsnog getaxeerd is - dat de koopsom meer dan 2 miljoen euro te hoog is geweest. Dit kwalificeert volgens de gemeente als staatssteun. Daarom wil de lokale overheid een deel van de koopsom terug van de verkoper. Deze laatste voelt zich door de gemeentelijke claim waarschijnlijk achteraf bedrogen en schroomt niet om de juridische degens met de gemeente te kruizen.

De eerste ronde van het gevecht levert winst op voor de gemeente. Volgens de Rechtbank Noord-Nederland is er sprake van staatssteun. Dit leidt volgens de rechters tot een koopovereenkomst met een aangepast prijsbeding, dat wil zeggen een lagere koopsom. Reden voor verkoper om in hoger beroep te gaan.

In de appélprocedure krijgt de gemeente bij het Hof Arnhem-Leeuwarden het deksel keihard op de neus. Ja, ook de raadsheren vinden dat er sprake is van staatssteun. Wederom winst voor de gemeente? Nee, want een koopsomcorrectie zit er volgens de hoger-beroep-rechters niet in. Zij oordelen namelijk dat staatssteun niet tot gevolg mag hebben dat alleen de koopsom in het voordeel van de gemeente naar beneden wordt bijgesteld. Volgens het gerechtshof gaat de hele koop vanwege staatssteun onderuit, onder meer omdat de koopsom onlosmakelijk verbonden is met de rest van de koopovereenkomst. Kortom, geen gedeeltelijke nietigheid, maar volledige nietigheid van het koopcontract. Gevolg? De gemeente is nooit eigenaar geworden van het gekochte terrein, terwijl een deel daarvan al wel is doorverkocht. Reden voor de gemeente om in cassatie te gaan bij de Hoge Raad.

Maatschappelijke relevantie

Niet alleen vanuit juridisch perspectief is deze kwestie uitermate interessant. Ook maatschappelijk bezien is het een boeiende zaak. Want kan het een gemeente worden toegestaan om eerst een koopovereenkomst te sluiten, zonder onderliggende taxatie, om deze vervolgens open te breken met het argument dat er te veel is betaald? Die handelswijze oogt al snel opportunistisch. Mag dat wel beloond worden met alleen een prijsaanpassing in het nadeel van de gemeentelijke wederpartij? Mag een gemeente op deze manier aan het langste eind trekken, ten koste van een verkoper die mogelijk nooit tegen een koopsom-na-staatssteun-correctie had willen verkopen? 

Als het aan de adviseur - de zogenaamde advocaat-generaal - van de Hoge Raad ligt, dan trekt de Friese gemeente ook bij het hoogste rechtscollege aan het kortste eind. Volgens de advocaat-generaal is er namelijk om meerdere redenen geen ruimte voor partiële nietigheid. Ten eerste niet, omdat er in dit specifieke geval ‘een verminderde prikkel’ voor de gemeente zou zijn om eventuele staatssteun tijdig te melden bij de Europese Commissie. Bij gedeeltelijke nietigheid pakt het niet melden van staatssteun immers voordelig uit voor de gemeente en nadelig voor haar wederpartij. Die moet ingeval van staatssteun bij koop nog bijbetalen en bij verkoop een deel van de ontvangen koopsom terugbetalen aan de gemeente. De in financieel opzicht lachende derde is in dat geval de plaatselijke overheid, terwijl die wel verzuimd heeft een eventuele staatssteunverlening ter toetsing voor te leggen bij de Europese staatssteun-waakhond. Dat is inderdaad niet echt een prikkel om wel een formeel meldingstraject in te gaan. 

Maar er is nog een tweede reden waarom de advocaat-generaal geen ruimte ziet voor partiële nietigheid van de koop. De koopprijs is namelijk ondeelbaar, wat meebrengt dat het eventuele bedrag aan staatssteun binnen die koopsom in onverbrekelijk verband staat met de rest van de koopovereenkomst. Het rechtsgevolg hiervan? Complete nietigheid van de koop, want voor een gedeeltelijke nietigheid bestaat dan geen ruimte. 

Gevolgen voor de praktijk

Als de Hoge Raad het advies volgt, dan is dit niet alleen een nieuwe en definitieve tik op de vingers van de gemeente Harlingen. Het is ook een waarschuwing aan alle andere lokale overheden om niet te lichtzinnig gronden en gebouwen te (ver)kopen. Zij moeten beseffen dat het uitspelen van de staatssteun-kaart om achteraf nog eens een prijscorrectie te bewerkstellingen, tot gevolg kan hebben dat de onderliggende verkoop- of aankooptransactie nooit blijkt te hebben bestaan. Het is maar de vraag of je als gemeente een dergelijke situatie in de hand wilt werken. Bovendien kan dit allerlei consequenties hebben voor eventuele vervolgtransacties die reeds met derden in gang zijn gezet om een bouwproject op aangekochte grond of herontwikkeling van een gekocht pand door die derden te laten realiseren. Deze derden genieten wellicht rechtsbescherming, zodat de gemeente een opvolgende verkooptransactie met hen niet meer ongedaan kan maken.

Volgt de Hoge Raad het advies niet op en oordeelt men aan het Korte Voorhout in Den Haag dat partiële nietigheid van de koop in dit geval wel volstaat, dan is dit een stevige waarschuwing voor alle wederpartijen van gemeenten. Zij moeten beseffen dat er na het aangaan van een transactie mogelijk nog met succes een beroep kan worden gedaan op de staatssteunregels, zodat er een na- of terugbetaling dient plaats te vinden. Dit vereist dat het onderwerp 'staatssteun' vóór het aangaan van een transactie een belangrijk onderwerp van gesprek met de gemeente dient te zijn.

De Hoge Raad is nu aan zet om via de kwestie Harlingen staatssteunrechtelijk richting te wijzen. Wat de uitkomst ook is: deze uitspraak wordt waarschijnlijk een nieuw standaardarrest voor de praktijk van project- en gebiedsontwikkeling. Wordt vervolgd.

Cover:  S.Möller