Stad en haven in conflict: een Dutch Disease in wording?

In 2016 bracht de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI) het rapport ‘Mainports voorbij’ uit (RLI, 2016). Het rapport stelt dat de twee belangrijkste ‘mainports [1]’, de haven van Rotterdam en Schiphol Amsterdam, in tegenstelling tot wat ze zelf en vele anderen beweerden, niet de ‘motoren’ zijn van de Nederlandse economie. Sindsdien is het rapport nooit weg geweest uit de discussie. Dit voorjaar werd enerzijds de tegenstem bij de redding van KLM op het rapport gebaseerd, anderzijds heeft het ertoe geleid dat de haven van Rotterdam zijn bevoorrechte statuut verloor.

Dit RLI-rapport vormt de aanleiding voor dit artikel. We gaan niet dieper in op de technische en economische modellen die de basis vormen van de pro- of contra-stem voor de mainport, maar schetsen het grotere verhaal van het gevolg van het mainport-beleid voor het ruimtelijk en relationeel aspect in havensteden. De centrale probleemstelling is dat de focus vanuit havens op mondiale processen weliswaar voor een enorme economische groei gezorgd heeft, maar tegelijkertijd zorgde voor een verlies aan belang in de eigen regio. Dit probleem werd daarenboven versterkt door de toenemende focus van de stad op de dienstensector. Het finale resultaat is dat in havensteden waar deze twee effecten speelden, haven en stad relationeel uit elkaar gegroeid zijn. Het meest duidelijke gevolg van deze ontkoppeling is dat er een ruimtelijk conflict ontstond tussen maritiem en urbaan landgebruik. Minder duidelijk is dat deze ontkoppeling ook een verlies betekent aan lokale en regionale verankerde kennis en (re)productienetwerken en -werkgelegenheid.

Mainport-strategie tegen de Dutch Disease

Eind jaren ‘70 en begin jaren ‘80 waren barre tijden voor Nederland. Illustratief is dat zich in 1982 een stijging in de werkloosheid van 7% voordeed, met name geconcentreerd in de Randstad en Amsterdam. De nu internationaal gebruikte term ‘Dutch Disease’ en zijn gevolgen waren namelijk in volle omvang. Het concept Dutch Disease werd in 1982 voor het eerst genoemd om de gevolgen van de aardgasreserves in Nederland voor de Nederlandse economie te beschrijven. Kort samengevat zorgde het succes van het aardgas ervoor dat het beschikbare eindige (infrastructureel, humaan, politiek) kapitaal zich begon te concentreren op de directe en indirecte aardgasactiviteiten. Het gevolgd was dat minder succesvolle activiteiten minder aandacht kregen, er minder investeringen werden gedaan, en er zo een verlies aan competitiviteit optrad. Op korte termijn was dit geen probleem, in tegendeel. Maar wanneer de gassector getroffen wordt (bijvoorbeeld door dalende gasprijzen) en tegelijkertijd de andere sectoren deze klap niet kunnen opvangen, wordt een economie bovengemiddeld hard getroffen. Exact dit gebeurde eind jaren ’70, begin jaren ’80. De Nederlandse overheid moest ingrijpen en besloot onder andere om te investeren in haar infrastructuur, onder de noemer ‘mainport-strategie’ (Poeth & van Dongen, 1983).

Investeren in infrastructuur was en is al lange tijd een van de belangrijkste manieren van een overheid om haar economie te helpen. Belangrijk is echter in dit geval (en ook anders dan wat Nederland deed gedurende de decennia net na de Tweede Wereldoorlog) dat de focus niet met name lag op infrastructuur om de maakindustrie te stimuleren, maar op logistieke processen. Veelal is de uitleg hiervoor dat deze focus het gevolg is van het ‘Nederlandse handels-DNA’. Maar dit moet met een korrel zout genomen worden. De echte verklaring ligt in de tijd wanneer het mainport-beleid ontstond. Vooral vanaf de jaren ‘80 nam de globalisatie een hoge vlucht. De wereldleiders Thatcher (VK) en Reagan (VS) kozen resoluut voor liberalisering en deregulatie. Een goed voorbeeld hiervan was de beslissing in 1978 van de Amerikaanse regering om de binnenlandse luchtvaartsector te dereguleren, waarna de Europese Unie (met Nederland als voornaamste trekker) vanaf 1983 stapsgewijs hetzelfde deed.

Command and control

Liberalisatie vond ook plaats in de industriële en logistieke sector. De voorheen vooral nationaal georganiseerde economische sectoren, waarbij elk zijn eigen hoogoven- of telecombedrijf had, begonnen over sectorale en landsgrenzen heen samen te werken, te fuseren en (als gevolg) te herorganiseren (Van Hooydonk & de Wit, 2003). Productie verplaatste zich naar lageloonlanden. Het gevolg was dat mondiale productienetwerken ontstonden, waarbij producten (zoals auto’s) via verschillende stappen rondom de wereld worden geproduceerd (Henderson et al., 2002). Om zo’n netwerken mogelijk te maken, was een enorme groei aan logistiek nodig van grondstoffen, tussen- en eindproducten. Doordat de logistieke spelers zich ook internationaal begonnen te organiseren, veranderde het (voorheen per land georganiseerde) zee- en luchthavennetwerk zich tot een internationaal hub-and-spoke-netwerk. In zo’n ‘wiel-netwerk’ worden vanuit bepaalde zee- of luchthavens (zoals JFK en Heathrow) de grote stromen verdeeld naar en van andere kleinere zee- of luchthavens (Figuur 1). De Nederlandse mainport-strategie speelde hier dus achteraf gezien heel goed op in (Huijs, 2011; Kuipers & Manshanden, 2010).

Figuur 1: Mainport-concept (RLI, 2016)

Om deze globale productienetwerken mogelijk te maken, was er daarnaast meer en meer nood aan regie. Dat was nodig om te weten hoe bewegingen op elkaar afgesteld moeten worden, maar ook om te weten welke verzekeringen je moet afsluiten of hoe je - via postbussen - winsten optimaliseert. Dit gaf aanleiding tot de opkomst van zogeheten ‘advanced producer services’ (APS): banken, advocatenkantoren, verzekeringsbedrijven en consultants. Zelfs de grootste bedrijven ter wereld bleken niet meer zonder deze APS te kunnen. De kennis werd zo specialistisch en concurrentiegevoelig, dat deze diensten met elkaar begonnen te clusteren. Het was namelijk niet zo belangrijk dat APS nabij zijn klanten gelokaliseerd waren, maar wel nabij elkaar. Dit was nodig om hun kennis verder te ontwikkelen door ‘concullega’s’ te worden. Door te clusteren op de juiste plaats, konden ze ook een betere aantrekkingspool worden voor de felbegeerde en hoogopgeleide expats. Deze aantrekkingspolen (met meestal een heel dure leefomgeving en grote aantrekkingskracht) kennen we tegenwoordig als ‘global cities’. Dit is een kleine groep van steden van waaruit de APS de financiële en economische wereld controleren en dirigeren: Tokio, Parijs, London, New York (Sassen, 1991), en daarna Kopenhagen, Zurich en ook Amsterdam (Beaverstock et al., 1999).

Kortom, sinds de jaren ‘80 zijn financiële en administratieve grenzen geopend, waardoor enerzijds een verschuiving aan de productiekant plaatsvond (met productie naar lageloonlanden) en anderzijds de vraag en concentratie steeg van diensten in voornamelijk Westerse steden. De belangrijke schakels in deze netwerken zijn de mainports en daarnaast de command-and-control-global cities, wat in Nederland vooral Amsterdam betreft.

Uit elkaar groeien

Het mainport-beleid was onderdeel van het grotere beleid uit die tijd. Hierbij zorgden overheden er niet langer voor dat achtergebleven regio’s konden bijblijven, maar investeerden ze vooral in de regio’s waar de meeste winst behaald kon worden. Publieke middelen werden in Nederland gebruikt om vooral de Randstad als ‘metropool’ te verbeteren om internationaal te kunnen wedijveren.

Het mainport-beleid richtte zich specifiek op Schiphol en de haven van Rotterdam. Dit zorgde voor problemen voor de haven van Amsterdam, want deze was niet aangeduid als winnaar. Vanuit technisch oogpunt is dit trouwens niet zo vreemd. De haven ligt achter een sluis (IJmuiden) en had niet (zoals Rotterdam) bijna oneindige mogelijkheden tot uitbreiding langs diepwater (zie Maasvlakte 2) en richting het achterland.

Daarenboven was Amsterdam toentertijd geen logistieke haven, maar een industriële haven, sterk in bijvoorbeeld de scheepsbouw en chemie. Er zijn twee redenen waarom vandaag Amsterdam geen industriële haven meer is. Enerzijds liep Amsterdam een trauma op na de brand die uitbrak bij het chemische bedrijf Marbon in 1971, waarbij negen doden vielen. Dit zorgde er deels voor dat de stad steeds minder vergunningen uitgaf aan dergelijke risicovolle bedrijvigheid. Anderzijds (en deels als oplossing voor het vorige) was het aantrekken van logistieke activiteiten een manier om te groeien, alsook om te kunnen lobbyen bij het Rijk voor overheidsinvesteringen onder het mainport-beleid.

De haven van Amsterdam begon zich dus langzaamaan meer te richten op mondiale logistieke processen. Hierdoor werd zij steeds meer een belangrijke hub als doorvoerhaven, met name in afgewerkte brandstoffen. De haven veranderde zo vanaf de jaren ‘80 langzaamaan van een haven waar heel veel Amsterdammers werk hadden, naar een logistieke haven met relatief weinig werkgelegenheid. Het belang van de haven voor de werkgelegenheid ging nog meer achteruit doordat tegelijkertijd Amsterdam zich meer en meer op de dienstensector begon te focussen, met de Zuidas als voorbeeld bij uitstek.

Kortom, de haven en stad van Amsterdam, die voorheen bijna niet van elkaar te onderscheiden waren vanuit economisch standpunt, groeiden vooral sinds de jaren ‘80 economisch en ruimtelijk uit elkaar, en uiteindelijk tegenover elkaar.

HavenStad Amsterdam

In de wetenschappelijke literatuur (en vaak ook in beleidsdocumenten) wordt gesteld dat het een ‘logisch’ gevolg is dat haven en stad op een gegeven moment ruimtelijk met elkaar botsen. Havenactiviteiten schalen nu eenmaal op en zoeken hun weg naar dieper water. Oude havengebieden komen dan leeg te staan. Ondertussen groeit de stad, en deze oude havengebieden (die centraal en langs het water liggen) vormen een ideaal gebied om hoogwaardige – meestal iconische – stedenbouw te realiseren (zie bijvoorbeeld de Kop van Zuid in Rotterdam en IJ Amsterdam). De stad groeit echter sneller dan dat de haven vertrekt, haalt haar in, en stelt nog steeds werkend havengebied nabij de stad ter discussie voor residentiële ontwikkeling (Wiegmans & Louw, 2011).

Voor Amsterdam klopt dit. Het conflict heet – ironisch genoeg – HavenStad Amsterdam. Dit is het ontwikkelingsverlangen van de stad om in het huidige havengebied, binnen de stadsring, een nieuw residentieel gebied van 70 duizend woningen te realiseren (Figuur 2). HavenStad Amsterdam is dus enerzijds het gevolg van de haven om zich te focussen op logistieke processen, en anderzijds het gevolg van een stad die zich meer en meer op de dienstensector heeft gericht. Het is echter opvallend dat in havensteden waar de werkgelegenheid en de relatie met de stad niet zo sterk geërodeerd zijn, deze havenstadconflicten veel minder aanwezig of zelfs afwezig zijn (Van den Berghe & Daamen, 2020).

Figuur 2: Havenstad Amsterdam, Gemeente Amsterdam (2017)

Brandend actueel

Maar het verdwijnen van de relatie tussen haven en stad is niet alleen nadelig voor de haven. Dit voorjaar bracht De Nederlandsche Bank een rapport uit over de Nederlandse economie (DNB, 2020). Daaruit blijkt dat Nederland, in vergelijking met zijn West-Europese ‘peers’, een volatielere economie heeft. Een deel van de oorzaak, zo stelt DNB, is de focus op economische activiteiten die zeer sterk afhankelijk zijn van mondiale processen, zoals diensten en logistiek. Dat zijn net de twee waar de Nederlandse stad en haven zich in gespecialiseerd hebben. Zeker tijdens (en na?) de coronacrisis, met haar ingrijpende gevolgen voor die twee sectoren, mag (moet) de vraag gesteld worden: is het mainport-beleid een (potentiële) nieuwe Dutch disease?

DNB adviseert (en de Europese Commissie ook (COM, 2014)) om in te zetten op onder meer de traditionelere en minder volatiele maakindustrie. Vaak stellen mensen zich hierbij direct een oud, verlaten en vervuild gebied voor. Maakindustrie is tegenwoordig echter hoogst modern, competitief en innovatief – en wordt dit des te meer richting de circulaire economie, waarin afval vermeden wordt en productie en consumptie dichter bij elkaar komen. Vooral dat laatste is brandend actueel vanwege de coronacrisis (Van den Berghe et al., 2020).

Zo’n innovatieve maakindustrie heeft een duidelijke ruimtelijke voorkeur. Het heeft nood aan (i) gespecialiseerde water-, weg-, en spoorinfrastructuur, (ii) ruimte om te kunnen uitbreiden of innoveren, (iii) laag- tot hoogopgeleid personeel dat voornamelijk in de stad is opgeleid en wonende is, (iv) stedelijk (circulaire) materialen, en (v) allerhande economische, logistieke, kennis en financiële netwerken.

Geschiedenisles

Het is dus nog geen zo’n gek idee om gebieden zoals HavenStad Amsterdam, maar ook De Binckhorst Den Haag, Schieoevers Delft, M4H Rotterdam, De Staart Dordrecht en Werkspoorkwartier Utrecht, in te zetten voor iets anders dan woningbouw of de ‘creative industry’. Stelselmatig groeit het inzicht dat (re)consumptie en (re)productie sterk bepaald worden door de (mogelijke) ruimtelijke locaties en netwerken. Wil een stad of regio haar circulaire ambities halen, dan moet het ook zorgen dat de daarvoor benodigde industriële en logistieke functies zich ruimtelijk kunnen vestigen op goed uitgebouwde locaties (Van den Berghe et al., 2020).

De paradox is dus dat dit in havensteden ooit zo was. In feite zijn het mainport-beleid en HavenStad Amsterdam hetzelfde: een (korte-termijn)reactie op een veel complexere crisis (de eerste op de gevolgen van de gaswinning, de tweede op de gevolgen van de huizencrisis). De invulling van ruimte in havensteden op korte termijn, heeft echter telkens een langetermijngevolg. Dat de Nederlandse economie vandaag volatiel is, komt doordat in de jaren ’80 de kaart van mondiale logistiek en diensten werd getrokken. Het (toekomstige) besef dat bijvoorbeeld Utrecht, Amsterdam en Den Haag essentiële locaties missen waar ze hun materiaalstromen kunnen verwerken, zal een gevolg zijn omdat we gisteren of vandaag deze gebieden omzetten naar urbane residentiële of commerciële functies. Publieke en private gebiedsontwikkelaars in stedelijke gebieden, zeker als het havensteden betreft, zouden er daarom goed aan doen om kennis te nemen van de lessen die de geschiedenis aan hen te leren heeft.

[1] Mainport is een Nederlands uitgevonden Engelse term en betekent een belangrijke fysieke transporthub.

Cover: Pixabay