Stadslab Hofbogen: ontwikkelstrategieën voor burger-gestuurde gebiedsontwikkeling in Rotterdam

Herontwikkeling ambities en visies

De Hofbogen is een voormalig spoorviaduct in Rotterdam Noord waarover op 16 augustus 2010 de laatste trein reedt tussen station Hofplein en Den Haag. Door de aanleg van een nieuwe Randstadrail route onder de wijk Blijdorp verloor dit Rijksmonument haar mobiliteitsfunctie. Tegelijkertijd boden de bogen onder het viaduct de potentie om er horeca, retail, kleinschalige bedrijvigheid en kantoren te vestigen. In 2006, al voordat de laatste treinen reden, waren de Hofbogen BV, bestaande uit de woningcorporaties Havensteder en Vestia, eigenaar geworden van de bogen, terwijl ProRail de eigenaar bleef van het twee kilometer lange dak van het gebouw. De corporaties hadden de ambitie om met de aankoop een gebiedsontwikkeling in gang te zetten waarbij de herontwikkeling van zowel bogen als dak een gezond financieel en maatschappelijk rendement zou opleveren. Met name Havensteder had baat bij de herontwikkeling omdat men veel sociale huurwoningen bezit in de omliggende wijk.

De Hofbogen in Rotterdam. Bron: Hofbogen © Hofbogen BV.

Vanaf 2008 werden er diverse visies en ambities geformuleerd voor de Hofbogen. Onder andere het Hofbogen projectbureau kwam met een integrale toekomstvisie voor het object, de gemeente stelde een ruimtelijk kader op in 2012, en externe bureaus onderzochten en ontwierpen uiteenlopende ontwikkelstrategieën, van groene promenade tot aquaduct. De grootste gemene deler uit deze visies was een toegankelijk (semi-)openbaar groen dak en verschillende soorten bestemmingen in de bogen. Hofbogen BV maakte zich hard om de hele Hofbogen verhuurbaar te maken wat heeft geleid tot de restauratie en herbestemming van Station Hofplein en recentelijk station Bergweg, de aansluiting op de Luchtsingel en een bescheiden dakpark op Station Hofplein. ProRail verwijderde recentelijk alle ‘spoorse’ delen en maakte het dak lekvrij. So far so good?!

Samenwerking afspraken leidend tot impasse

En toch dreigt de herontwikkeling in een ‘impasse’ te komen, en groeit het ongeduld van burgers die het dak willen gaan inrichten en gebruiken nu dat technisch mogelijk is. De impasse is te verklaren door een aantal feiten en ontwikkelingen. Omdat volgens de Woningwet 2015 woningcorporaties zich dienen te concentreren op het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen en enkele andere maatschappelijke taken, hebben Havensteder en Vestia als aandeelhouders van de Hofbogen BV besloten hebben het object te verkopen. Daartoe restaureren ze op dit moment de laatste bogen zodat ook deze in de verkoop meegenomen kunnen worden en , hopen hiermee uiteraard op een aantrekkelijker bod van een potentiële koper. Daarnaast voert ook ProRail een exit strategie, men wil zo snel mogelijk af van het eigendom van het dak omdat het geen enkel bedrijfsbelang meer dient.

Tegelijkertijd is er voorsorterend op de verkoop een samenwerkingsovereenkomst tussen Hofbogen BV, ProRail en de Gemeente Rotterdam gesloten. Belangrijkste voorwaarde in dit contract is dat bij de gezamenlijke verkoop van de bogen en dak door Hofbogen BV en ProRail, de gemeente het recht van opstal krijgt van het dak. De potentiële koper wordt dan in juridische zin ‘bloot eigenaar’ van het gehele Hofbogenviaduct, maar feitelijk alleen van de verhuurbare en exploiteerbare boogruimtes. De koper moet dan met de gemeente een overeenkomst sluiten waarin afspraken worden gemaakt over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van beide partijen. Dat gaan dan vooral over wat er wel en niet mogelijk is voor de invulling, gebruik en de toegang tot het dakpark. Is daar een mogelijkheid om terrassen te maken voor horecaondernemers? Kunnen bewoners van aangrenzend vastgoed (zoals de Spoorpunt momenteel herontwikkeld door ERA Contour) toegang krijgen tot het dak en er een buitenruimte aanleggen? Welke rol is er voor bewoners en ondernemers in de aanleg en het beheer van het dakpark? Over al deze zaken is er grote onduidelijkheid, temeer omdat de gemeente (nog) geen ruimtelijke ontwikkelvisie of -kader wil vastleggen.

Stadmaken van onder op of van boven af?

Op dit moment laat de gemeente Rotterdam niettemin opnieuw verkennen wat het toekomstig gebruik van het dak zou kunnen zijn en welke scenario’s en participatiemogelijkheden daarbij horen. Verder wil de gemeente het recht van opstal naar voren halen, ook aangezien ProRail zo snel mogelijk van het dak af wil. Maar Hofbogen BV heeft geen haast met de verkoop, en zit voorlopig (nog) niet te springen om de afspraken over het recht van opstal zoals vastgelegd in samenwerkingsovereenkomst aan te passen. Al met al een traject dat nog enkele jaren kan gaan duren. Mooie ambities en visies voor een soort (bescheiden) Rotterdamse Highline zoals in New York lijken voorlopig nog ver weg. En dan is het nog de vraag welke investerende partij het aantrekkelijk vindt een gebouw te kopen waarvan het dak feitelijk van een andere partij is.

Dit proces voltrekt zich onder grote publieke belangstelling. De Hofpleinlijn doorsnijdt verschillende woonwijken in Rotterdam Noord en de bogen worden bevolkt door een groot aantal betrokken ondernemers. Het karakteristieke object veronderstelt een ontwikkelkracht te zijn voor en van de stad. Daar wil een groot aantal stakeholders op aansluiten, getuige de vele ontwerpstudies en concrete bottom-up initiatieven van bewoners ten behoeve van een groen dak. De Natuurlijke Stad bracht deze denk- en verbeeldingskracht het afgelopen jaar samen in een expositie en een gesprekkenreeks. Het unieke Rijksmonument heeft zich bovendien stevig genesteld in het collectieve geheugen van de Rotterdammers. Het valt daarmee ook te begrijpen in een andere brede Rotterdamse beweging, namelijk die van het historische besef van waaruit de stad zich verder kan transformeren. De toekomst van de Hofbogen is, zo beschouwd, onmiskenbaar een publieke zaak.

Stadslab

Om dit publieke karakter te verbinden aan de zoektocht naar een nieuwe toekomst, initieerde AIR in het voorjaar van 2017 het Stadslab Hofbogen. De directe aanleiding hiervoor was de ontwikkelstrategie die De Natuurlijke Stad maakte in opdracht van de gemeente Rotterdam en de daarin geformuleerde kernvraag: ‘Op welke manier kunnen huurders/gebruikers van de bogen of andere belanghebbende partijen ‘meedoen’ aan deze ontwikkeling door delen van het dak in te vullen met programma?’ Om antwoorden te vinden op deze vraag gaf AIR aan de TU Delft de opdracht om met een kleine groep betrokken partijen (o.a. met bewoners, architecten, ondernemers, (deel)gemeente, corporaties en ontwikkelaars) kansrijke ontwikkelstrategieën te verkennen. Welke organisatorische, juridische en financiële mechanismen zouden dan onderdeel kunnen zijn van een effectieve ontwikkelstrategie?

Privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling strategieën

De Hofbogen opgave is, ondanks zijn publieke waarde, in beginsel te kenmerken als een privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling. Deze feitelijke constatering is belangrijk als startpunt voor het Stadslab. Het is immers niet de gemeente die het initiatief neemt om het object aan te kopen en te ontwikkelen. Bij privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling zijn het ontwikkelaars, beleggers, bedrijven en burgers die het initiatief en de leiding in het ontwikkelproces nemen. Maar welke (combinatie) van private partijen vormt de aangewezen initiatiefnemer voor de herontwikkeling van de Hofbogen? Welke organisatie kan het dakpark versneld gaan realiseren en beheren, en welke partij kan de aankoop financieren, en de bogen en het dak integraal tot ontwikkeling laten komen?

Typologieën van Privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling. Bron: Heurkens (2018)

Het lijkt niet voor de hand te liggen om te kijken naar ontwikkelaars. Immers, er valt niet meer veel te ontwikkelen aan de Hofbogen. De te verhuren boogruimten worden door Hofbogen BV opgeknapt, op het dak kan niet tot nauwelijks gebouwd worden vanwege de monumentenstatus, naast de Hofbogen is weinig tot geen plek voor gronduitgifte, en de meest lucratieve voormalige stationsgebouwen Hofplein en Bergweg zijn al herontwikkeld. Ook belegger-gestuurde gebiedsontwikkeling lijkt niet de meest kansrijke strategie. Er zijn betere vastgoedobjecten denkbaar in termen van financieel rendement, gezien de lengte van het gebouw lijkt een mix van retail, bedrijvigheid en horeca voor de hand, terwijl dat soort type vastgoedbeleggers schaars zijn in Nederland. Een (rijke) particuliere Rotterdamse belegger kan wel een optie zijn, maar die heeft zich voorlopig nog niet gemeld.

Eerder lijken een burger-gestuurde of bedrijf-gestuurde gebiedsontwikkeling strategie kansrijk. Deze zijn vaak meer incrementeel of organisch van aard, waarbij gefaseerd en met verschillende en soms andersoortige partijen aan gebiedsontwikkeling gedaan wordt. Dit past ook bij de Hofbogen als langgerekt ontwikkelobject. Bij de eerste variant kan men denken aan individuele bewoners of georganiseerde burgercollectieven die zich focussen op de herontwikkeling en het beheer van een groen dakpark. De tweede variant bestaat uit ondernemers of bedrijven die naast een financiële doelstelling ook maatschappelijke betrokken zijn en zich dan richten op het exploiteren van de boogruimten. Beide typen van privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling zijn verder uitgewerkt tot twee kansrijke en denkbare ontwikkelstrategieën voor de Hofbogen. Op welke manier kan er een actief groen dak gerealiseerd worden waarbij een bijdrage geleverd wordt aan Rotterdamse beleidsdoelstellingen zoals Rotterdam Resilient, Groene daken en Natuurlijke stad? En is er een strategie denkbaar waarbij zowel dak als bogen gezamenlijk worden aangepakt?

Strategie 1: Burger-gestuurde Right to Challenge voor het dak

In deze variant neemt een burgercollectief, in de vorm van een Hofbogen Coöperatie bijvoorbeeld, het recht van opstal over van de gemeente en ontwikkelt, beheert en activeert het dakpark. Voorwaarde is wel dat gemeente het recht van opstal naar voren haalt, en dus met ProRail en de Hofbogen BV deze optie licht in de samenwerkingsovereenkomst. Deze strategie leunt op de Right to Challenge (R2C) gedachte waarbij burgers een lokale voorziening of gemeentelijke taak overnemen als deze beter en efficiënter opgepakt kan worden voor hetzelfde geld. Meerdere initiatiefnemers bundelen dan de krachten en expertise om een ‘challenge’ in te dienen, iets wat de gemeente Rotterdam ook promoot.

Hoe kan dat dan werken in de praktijk? Juridisch gezien kan de gemeente Rotterdam als opstalhouder het beheer van het dak doorleggen aan een coöperatie of stichting van buurtbewoners (en ondernemers). Een Hofbogen Coöperatie of Stichting zou dan als organisatie en rechtspersoon opgericht moeten worden. Financieel gezien is het denkbaar dat de gemeente een (basis) beheer- en onderhoudsbudget ter beschikking stelt aan deze organisatie, puur voor het beheer van het openbare groen. De aanleg van het dak, die voor de hele lengte van de Hofbogen geschat wordt op circa €3 miljoen, kan dan uit andere financieringsbronnen komen zoals maatschappelijke fondsen, subsidies en crowdfunding. Vooral activiteiten voor en door de buurt maken kans op het aantrekken van concrete maatschappelijke financiering zoals het Rabobank Stimuleringsfonds, Rotterdamse Fondsen, het Groenfonds, Stichting De Verre Bergen, het Oranjefonds en Social Impact Ventures. Als toevoeging kunnen ondernemers die commerciële activiteiten ontplooien zoals terrassen op het dak, apart meebetalen aan het beheer en onderhoud ervan. Tot slot liggen er kansen besloten in de monumentstatus van het gebouw, zoals het team van Crimson Architectural Historians onderzocht heeft met hun onderzoek naar ‘Monumenten als aanjager voor maatschappelijke gebiedsontwikkeling’.

Strategie 2: Burger/bedrijf-gestuurde Right to Bid voor het dak en bogen

Een verdergaande strategie bestaat uit een coalitie van burgers en bedrijven (met maatschappelijk doel) die de gehele Hofbogen kopen (dak en bogen). Deze coalitie gaat dan meedingen als serieuze partij bij de verkoop van Hofbogen. Basis van deze strategie vormt de Right to Bid (R2B), een gedachte die uit Engeland afkomstig is. In de Engelse Localism Act 2011 is opgenomen dat ‘community’ organisaties een gebouw kunnen nomineren om opgenomen te worden in een (gemeentelijke) lijst van gebouwen met gemeenschapswaarde. Vervolgens kan er bij verkoop door de eigenaar een moratorium van 6 maanden van kracht worden, waarin burgergroepen een voorstel kunnen ontwikkelen en het vereiste kapitaal kunnen inzamelen voor een bod op het vastgoed, voordat deze op de open markt komt. Voorwaarde is dat de gemeente Rotterdam zo’n lijst van gebouwen met gemeenschapswaarde gaat aanleggen, en dat ze de R2B principes in ruimtelijk beleid verankerd. Als dat niet het geval wordt, heeft de coalitie uiteraard de mogelijkheid om voor de openbare verkoop van de Hofbogen hetzelfde huiswerk al op orde te brengen.

Hoe werkt dit dan juridisch, organisatorisch en financieel? Net als bij de R2B kan er een coöperatie van burgers en ondernemers worden opgericht die verantwoordelijk wordt voor de aanleg en beheer van het dak. Daarnaast kan een bedrijf als koper fungeren en eigenaar worden van het hele object. Afspraken tussen gemeente, bedrijf en coöperatie kunnen juridisch worden vormgegeven middels een non-profit organisatie zoals de Community Land Trust (CLT). Dit model is afkomstig uit de Angelsaksische landen en kan geschikt zijn voor afspraken over het beheer en de exploitatie van het Hofbogen dak, waarbij het (semi-)publieke gebruik ervan en het beheer van het monument belangrijke thema’s zijn. De CLT bestaat dan uit de vastgoedeigenaar (de nieuwe eigenaar van de bogen), een opstaleigenaar (de gemeente die haar opstalrecht kan overdragen aan een nieuw rechtspersoon), en de gemeenschap (een vereniging van wijkbewoners die geen zitting neemt in de coöperatie maar de algemene wijkbelangen vertegenwoordigt). De CLT heeft een Raad van Bestuur waarin de drie partijen zitting nemen en waarin gezamenlijk gedragen besluiten worden genomen. De financiering van de bogen is dan gebaseerd op private fondsen (private equity) of investeringskapitaal van het bedrijf zelf. Deze investering wordt dan terugverdiend met de exploitatie van de bogen. Burgers en ondernemers verbinden zich in een coöperatie die het ontwikkel- en beheerbudget organiseert voor het dak en het borgen van de monumentenstatus. Daarbij is het denkbaar dat voor verschillende vormen van Rijksmonument financiering worden aangevraagd.

Bewoners en andere betrokkenen op het Hofbogen dak tijdens de Expo Hofbogen op 11 november 2017. Bron: Algemeen Dagblad © Hofbogen Coöperatie.

Conclusies & Lessen

Worden deze privaat-gestuurde gebiedsontwikkelingsstrategieën nu tot uitvoering gebracht? Tijdens de Stadsmakerscongres sessie 10 november kregen de initiatiefnemers van de Hofbogen Coöperatie in oprichting veel bijval vanuit de zaal, waaronder van de Gebiedscommissie Noord die ook graag iets ziet gebeuren. Ook de media heeft dit initiatief inmiddels in de picture gezet, getuige het artikel van het Algemeen Dagblad en een rapportage van Rijnmond TV. Gemeente Rotterdam en Hofbogen BV zijn hierdoor in ieder geval uitgedaagd om te gaan bewegen. De gewenste procesdoorbraak lijkt nu in eerste instantie gebaat bij de daadwerkelijke oprichting van een Hofbogen Coöperatie. Die moet een uitgewerkt ‘unsolicited proposal’ maken en actief op zoek gaan naar een maatschappelijk-betrokken kapitaalkrachtig bedrijf. Dan wordt dit bottom-up initiatief ook voorzien van de nodige formele slagkracht.

In hoeverre dit realistische privaat-gestuurde ontwikkelstrategieën zijn moet de tijd en politiek uitwijzen. Wel lijkt er een momentum te ontstaan voor de gemeente om haar beleidsdoelstellingen kracht bij te zetten door samen te gaan werken met een groep initiatiefnemers en zo in ieder geval de realisatie van het groene actieve dakpark mogelijk te maken. Het wordt na zeven jaar wel eens tijd om de toch gezamenlijk gedragen ‘groenedakambitie’ te realiseren. Bij zoveel maatschappelijke energie en betrokkenheid bij de Hofbogen kunnen partijen zich niet langer verschuilen achter bestaande juridische afspraken en het gebrek aan planologische zekerheid. De alternatieven liggen immers nu voor het oprapen.

Noten
(1). Het initiatief tot deze coöperatie-in-oprichting is genomen door Piet Vollaard (De Natuurlijke Stad). Het Algemeen Dagblad berichtte erover daags na het Stadmakerscongres. Lees meer:  Algemeen Dagblad

Referenties

Crimson (2017) Monumenten als aanjager van gebiedsontwikkeling. Rotterdam, Crimson Architectural Historians.

De Natuurlijke Stad (2016) Ontwikkelstrategie: Groene promenade op de Hofpleinlijn. Rotterdam, De Natuurlijke Stad.

De Natuurlijke Stad (2017) Expo Hofpleinlijn. Rotterdam, De Natuurlijke Stad.

De Urbanisten (2017) Aquaduct 010. Rotterdam, De Urbanisten.

Vollaard, P & Heurkens, E. (2017) AIR Stadslab Hofbogen: Hofbogen Coöperatie in oprichting, presentatie Stadsmakerscongres, 10 november 2017, Rotterdam.

Heurkens, E. (2018) Private sector-led urban development: Characteristics, typologies and practices. In: Squires, G., Heurkens, E. & Peiser, R. (eds.) Routledge Companion to Real Estate Development. London, Routledge, pp. 107-122.