Stationsgebieden: wat de Randstad kan leren van Tokio

Grootste metropool

Tokio is qua bevolkingsaantal de grootste metropool ter wereld. In een gebied van 13.500 kilometer wonen ruim 35 miljoen mensen. Dat is meer dan twee keer de bevolking van heel Nederland op een oppervlak ongeveer anderhalf keer zo groot als de Randstad. Tokio kent een gemiddelde bevolkingsdichtheid van 3200 inwoners per vierkante kilometer. Openbaar vervoer speelt in het dagelijkse leven van de inwoners van Tokio een grote rol. Ruim 53% van de mensen gebruikt de trein om van en naar het werk te reizen. Ook op landelijk niveau is het gebruik van de trein hoog te noemen. Gemiddeld maken dagelijks 29% mensen gebruik van de trein tegenover ongeveer 8% in Nederland. De Randstad heeft een oppervlakte van ruwweg 8.200 vierkante kilometer en telt circa 7.8 miljoen inwoners. Er wonen ongeveer 850 mensen op een vierkante kilometer. Openbaar vervoer speelt een beperkte rol in het dagelijkse leven van de inwoners van de Randstad. Ongeveer 17% van de mensen gebruikt de trein dagelijks om van en naar het werk te reizen. Het merendeel, bijna 70 procent, gebruikt hiervoor de auto. Ondanks de grote verschillen in context, betekent dit niet dat de Randstad (en daarmee Noord-Holland) niet van Tokio kan leren. Integendeel, Tokio kan een bron van inspiratie vormen voor de Randstad hoe haar ruimtelijke ontwikkelingen beter af te stemmen op het openbaar vervoer.

De Tokio-aanpak

Op basis van eigen onderzoek naar hoe stationsgebieden in Tokio worden gepland, welke planningsstimulansen daarbij worden gebruikt en welke rollen de publieke en private sector hierin spelen, kan een aantal drijvende krachten worden geïdentificeerd die centraal staan voor de Tokio-aanpak:

1. Een overheid die stuurt op dichtheid
Gebieden rondom stations in Tokio/Japan krijgen hogere dichtheden toegewezen dan gebieden elders in de stad. De instantie die hiervoor meestal het bevoegde gezag is, is de Tokyo Metropolitan Government (TMG). Door hogere dichtheden mogelijk te maken rondom stationsgebieden hoopt de TMG deze gebieden aantrekkelijker te maken voor private investeringen. Daarnaast bestaan er verschillende regelingen die het mogelijk maken om af te wijken van bestaande dichtheden en nog hogere dichtheden toe te staan.

2. Een overheid die stuurt op functiemenging
Om de verdere ontwikkeling van het functieprofiel van een station te bevorderen, gebruikt de TMG belastingvoordelen, zoals een tijdelijke ontheffing van de onroerende zaakbelasting, om een bepaald type bedrijvigheid naar een stationsgebied te lokken.

3. Flexibele zonering
In Tokio/Japan zijn stationsgebieden doorgaans gezoneerd als ‘Commercial Districts’. Dit zijn de meest losjes gezoneerde gebieden waar vrijwel iedere functiecombinatie is toegestaan. Behalve dat hier een wijd uiteenlopend grondgebruik is toegestaan, zijn in ‘Commercial Districts’ ook de hoogste dichtheden mogelijk. Dit wordt het meest duidelijk geïllustreerd aan de hand van volumebeginselen als de Floor Space Index (FSI) en het bebouwbaar oppervlak . Deze zijn hier veel hoger dan in andere type zoneringen.

4. Een overheid die ov-gebruik stimuleert en autogebruik ontmoedigt
Vrijwel iedere Japanner ontvangt een reiskostenvergoeding voor het openbaar vervoer van zijn werkgever. Voor de werkgever zijn deze kosten volledig aftrekbaar. Voor de auto is dit slechts ten dele het geval. Daarnaast hanteert de overheid een auto-ontmoedigend beleid wat zich uit in hoge parkeertarieven, relatief hoge belastingen op autobezit en tolheffing op autowegen.

5. Een private sector die denkt en handelt in corridors
Private spoorwegmaatschappijen in Tokio/Japan zijn gewend om de afstemming tussen verstedelijking en openbaar vervoer op het niveau van de spoorwegcorridor te organiseren. Met andere woorden ze ‘denken en handelen in corridors’. Het ‘denken’ refereert naar de integrale gebiedsstrategie die doorgaans wordt opgesteld voor een of meerdere corridors. Het ‘handelen’ verwijst naar de uitvoering van deze strategie en wordt geïllustreerd door het zorgvuldig verdelen van functies en dichtheden over de corridor om zo een tegenstroom in vervoer (i.e. vervoer van het centrum vandaan) op gang te brengen. Een amusementspark wordt bijvoorbeeld bewust aan ‘het einde’ van een spoorweglijn gepland om enerzijds een tegenstroom op gang te brengen en anderzijds om de ticketinkomsten te maximaliseren (i.e. hoe verder weg, hoe duurder het ticket). Private spoorwegmaatschappijen hebben een levenslange spoorwegconcessie en zijn daarnaast doorgaans zowel eigenaar als exploitant van het spoor. Dit vormt een stimulans voor spoorwegbedrijven in Japan om, in tegenstelling tot Nederland waar een concessie doorgaans 8-10 jaar duurt en vervoer en eigendom zijn gescheiden, een langetermijnstrategie te ontwikkelen voor hun gebieden.

Rol overheid - privaat

Wat naar aanleiding van het bovenstaande geconcludeerd kan worden is dat niet zozeer de overheid, maar de private sector een prominente rol heeft in de planning en ontwikkeling van stationsgebieden in Japan. In feite wordt de daadwerkelijke planning van stationsgebieden niet door de overheid gedaan in Tokio, maar door de private spoorwegmaatschappij. De rol van de overheid beperkt zich tot het conditioneren en faciliteren van ruimtelijke ontwikkelingen rond stations. Ondanks deze beperkte rol is ze in staat om ontwikkelingen te sturen. Hiervoor gebruikt ze haar financiële (belastingprikkels) en planningsinstrumentarium (toewijzen van dichtheden).

Lessen voor de Randstad

De toepasbaarheid van de Tokio-aanpak voor de Randstad is getest in een aantal Nederlandse casestudies waaronder de Zaancorridor in Noord-Holland. Hiervoor werd een aantal focusgroepsbijeenkomsten en gerichte groepsinterviews georganiseerd. Deelnemers waren leden van de publieke en private sector die betrokken waren in vervoers –en/of ruimtelijke ontwikkelingsvraagstukken. Het doel van deze bijeenkomsten was om te zien of en hoe de Tokio-aanpak de planning en ontwikkeling van stationsgebieden in de Randstad zou kunnen verbeteren. Daarnaast werd een aantal extra interviews gehouden met actoren die betrokken zijn de ontwikkeling van stationsgebieden in de Randstad. Onderstaande lessen trokken de deelnemers aan deze sessies.

Les 1
Een voorkeursbehandeling qua planning kan helpen om de ontwikkeling van binnenstedelijke gebieden, waaronder stationslocaties, te stimuleren.

Les 2
Planningsstimulansen kunnen een nuttig instrument zijn voor het activeren van private investeringen.

Les 3
Een meer gerichte ruimtelijke regelgeving is nodig om de ontwikkeling van stationsgebieden in de Randstad/Nederland te stimuleren.

Les 4
Het reguleren van dichtheden kan aanzienlijke mogelijkheden bieden voor het creëren van schaarste in de Randstad.

Les 5
Het afstemmen van functionele programma’s tussen stationsgebieden kan destructieve concurrentie tussen hen voorkomen.

Les 6
Regionale overheden kunnen een prominente rol spelen in het afstemmen van functionele programma’s op het subregionale niveau.

Morgen beginnen

De hierboven genoemde lessen markeren de aspecten die vooralsnog allemaal ontbreken in de Randstad. Een aantal van deze aspecten, zoals de afstemming van functionele programma’s tussen stationsgebieden en de meer prominente rol die regionale overheden kunnen spelen, zouden relatief eenvoudig vertaald kunnen worden naar de Nederlandse situatie, omdat ze geen substantiële wijzigingen nodig hebben. Provincies zouden bij wijze van spreken ‘morgen’ al kunnen beginnen met het afstemmen van functionele programma’s op het subregionale niveau. Andere elementen zouden wellicht meer fundamentele veranderingen vereisen. Een voorkeursbehandeling qua planning zou het opheffen van bestaande regelgeving met zich mee kunnen brengen, waarvoor toestemming van de nationale overheid is vereist. Wat Tokio, ondanks haar fundamenteel andere context, bewezen heeft, is dat het in ieder geval een belangrijke inspiratiebron kan zijn voor het beter afstemmen van ruimtelijke ontwikkelingen en vervoer in de Randstad. Het laat daarmee zien dat een vergelijking tussen Tokio en de Randstad helemaal geen appels met peren vergelijken hoeft te zijn!

Paul Chorus is werkzaam als beleidsadviseur bij het programmateam OV-knooppunten van de provincie Noord-Holland. In 2012 is hij gepromoveerd op het proefschrift ‘Station area developments in Tokyo and what the Randstad can learn from it’. Dit onderzoek gaat over de drijvende krachten achter de ontwikkeling van stationsgebieden in Tokio en hun mogelijke toepassing in de Randstad. Hiervoor is gekeken naar hoe de planning van stationsgebiedsontwikkelingen in de praktijk werkt en welke rol de overheid en de markt (i.e. spoorwegbedrijven) hierin spelen. De bevindingen uit zijn proefschrift probeert hij in zijn dagelijkse werkzaamheden in de praktijk te brengen.