Stedelijke kavelruil: goedkoper en wel zo eerlijk

Nieuw instrument voor gebiedsontwikkeling in steden

In het landelijk gebied wordt kavelruil al decennia succesvol toegepast. Uit economische motieven of om natuurdoelstellingen te halen. Tot nog toe ontbreekt een wettelijke basis voor herverkaveling en kavelruil binnen het stedelijke gebied, waardoor deze aanpak hier nog nauwelijks wordt gebruikt. In 2014 stelde de Commissie Stedelijke Herverkaveling dan ook dat stedelijke kavelruil in de gereedschapskist van het grondbeleid ontbreekt. Volgens de commissie moest stedelijke kavelruil niet alleen op vrijwillige basis mogelijk zijn, maar ook verplicht opgelegd kunnen worden als eigendomsverhoudingen een gewenste gebiedsontwikkeling in de weg zitten.

De verplichte variant kreeg onvoldoende politieke steun. In vrijwillige stedelijke kavelruil zag minister Melanie Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu echter een mooie kans om het instrumentarium voor het grondbeleid te verbeteren in de geest van de Omgevingswet. Stedelijke kavelruil werd daarom via de Aanvullingswet Grondeigendom toegevoegd aan de Omgevingswet. Om het instrument een boost te geven, startte het ministerie van Infrastructuur en Milieu in 2016 samen met het Kadaster het stimuleringsprogramma Stedelijke kavelruil.

Op vrijwillige basis

Bij stedelijke kavelruil kunnen eigenaren van onroerend goed op vrijwillige basis gebouwen of grond ruilen of de grenzen van grondbezit aanpassen. Zij kunnen zo, in samenspraak met de decentrale overheid, een gebied opnieuw inrichten. De kavelruil kan om verschillende redenen worden ingezet, bijvoorbeeld om winkeliers in gebieden met leegstand te laten verhuizen naar een levendig winkelgebied, om bedrijventerreinen te herstructureren zodat gevestigde bedrijven kunnen groeien of om een recreatiepark geschikt te maken als woongebied.

Tot zover de theorie. Dat het instrument in de praktijk nog nauwelijks wordt toegepast, is volgens Lara Brand van het kernteam stimuleringsprogramma Stedelijke kavelruil logisch te verklaren. ‘Wij zijn in Nederland gewend dat gebiedsontwikkeling in steden het terrein is van de overheid en projectontwikkelaars. Bij stedelijke kavelruil kan elke eigenaar van onroerend goed het initiatief nemen om een gebied in te richten. Het gevoel in Nederland onder burgers en bedrijven ten aanzien van stedelijke kavelruil is echter nog vooral: mogen wij dit doen?’

Stedelijke kavelruil biedt volgens Brand verschillende voordelen ten opzichte van de traditionele manier van stedelijke gebiedsontwikkeling, waarbij decentrale overheden en projectontwikkelaars het initiatief nemen. ‘Het belangrijke verschil is dat er bij stedelijke kavelruil niet óver de mensen in een gebied wordt gepraat, maar mét hen. Dat is wel zo eerlijk en levert meteen veel draagvlak op. Daarnaast is stedelijke kavelruil ook goedkoper. Bij traditionele gebiedsontwikkeling moet je aan de voorkant enorm veel investeren. Pas wanneer de verkoop van grond en vastgoed start, komt er geld binnen. Kavelruil doe je met de mensen die al bezit hebben in het gebied zelf. Daardoor wordt er bespaard op verwervingskosten en rentelasten. Tot slot is kavelruil financieel gunstig voor de individuele vastgoedeigenaren. De verschillende transacties kunnen worden samengebracht in één overeenkomst. Dat betekent dat eigenaren maar één keer naar de notaris en het Kadaster hoeven en zo kosten besparen.’

Kansrijke pilots

Hoewel stedelijke kavelruil nog amper is toegepast, wordt het instrument wel door verschillende gemeenten verkend. Volgens het Kadaster lopen er in Nederland inmiddels zo’n 100 projecten, van pril tot meer volwassen. Daaruit heeft het stimuleringsprogramma begin dit jaar 10 kansrijke pilots geselecteerd: verspreid over Nederland en variërend van het aanpakken van winkelleegstand tot het realiseren van een nieuw havengebied.

Met de 10 pilots wil het stimuleringsprogramma ‘handen en voeten geven’ aan stedelijke kavelruil, aldus Annemiek de Moor, eveneens lid van het kernteam van het stimuleringsprogramma. ‘Als stimuleringsprogramma zitten wij er niet inhoudelijk in, maar hebben wij een adviserende rol. Wij bieden financiële ondersteuning zodat partijen bijvoorbeeld expertise op financieel gebied kunnen inhuren. Daarnaast proberen wij via de pilots het instrument door te ontwikkelen. We toetsen of kavelruil goed werkt en proberen er lessen uit te trekken, zodat andere projecten ervan kunnen leren. De opgedane kennis delen wij via onze website en landelijke bijeenkomsten. We hebben daarnaast een quick scan en stappenplannen ontwikkeld.’

Steenwijk en Leiden

Een van de geselecteerde pilots is Steenwijk. Het historische vestingstadje heeft te kampen met leegstaande winkels in de binnenstad. De urgentie is hoog, want de verlaten panden zijn ongunstig voor de nog zittende ondernemers. De eerste onderzoeken naar kavelruil zijn volgens De Moor al gedaan. ‘Steenwijk denkt goed na wat er aan het centrale plein in de binnenstad gevestigd moet zijn. Op papier staan al voorstellen hoe de binnenstad compacter gemaakt kan worden. Daarin verhuist de kansrijke detailhandel aan de randen van de binnenstad naar het hart en worden de randen getransformeerd naar andere bestemmingen. Al met al best een puzzel. Het mooie is dat als je ondernemers bij elkaar zet en de belangen open op tafel liggen, zij er samen snel uit willen komen.’

In Leiden is de urgentie minder groot. Stedelijke kavelruil is hier onderdeel van de transformatie van het Lammenschansgebied. Op dit voormalige bedrijventerrein is inmiddels al een scholengemeenschap gevestigd. Daarnaast worden er een studentencampus en studentenhuisvesting gerealiseerd. De gemeente Leiden wil het laatste deel van het gebied herontwikkelen door middel van stedelijke kavelruil. De Moor: ‘In opdracht van de gemeente heeft het Kadaster onderzocht wie de eigenaren zijn in het gebied en wat hun wensen zijn. Daarnaast hebben zij 3 scenario’s bedacht en doorgerekend. De rode draad is dat er geen sluitende businesscase te maken is. De gemeente zal dus financieel moeten bijspringen. De volgende stap is dat er een onafhankelijke begeleider wordt benoemd die de mogelijke kavelruil begeleidt. Het mooie is dat een vastgoedeigenaar en een projectontwikkelaar elkaar via dit project hebben gevonden. Zij zijn in gesprek over nieuwe ontwikkelingen in het gebied.’

Coalition of the willing

Op basis van haar ervaringen met de 10 pilots is De Moor voorzichtig optimistisch over de kansen van stedelijke kavelruil. Het is volgens haar “zeker geen abc-tje”. De Moor: ‘Je moet mensen samenbrengen, gesprekken voeren en onderzoeken wat hun wensen en mogelijkheden zijn. Dat is een intensieve klus. Aan de andere kant: het is heel bijzonder dat overal in het land partijen met elkaar aan tafel zitten en projecten starten. In vrijwel alle pilots heeft de overheid weliswaar het initiatief genomen om de stedelijke kavelruil op te starten. Maar je ziet dat vastgoedeigenaren, projectontwikkelaars en ondernemers ervoor openstaan.’

Hoe meer partijen erbij betrokken zijn, des te lastiger is stedelijke kavelruil te realiseren. Dat is volgens Brand een van de ‘lessons learned’. ‘Als stimuleringsprogramma bepalen wij niet het maximumaantal deelnemers. Maar als het proces vastloopt, vragen wij wel: wie heb je nu echt nodig om de gebiedsontwikkeling te realiseren? Soms is het nodig om een ‘coalition of the willing’ te vormen van mensen met wie je een eerste stap kunt zetten. Vaak gaat een gebied lopen als de eerste percelen zijn uitgeruild. Door te faseren kun je de dynamiek op gang helpen.’

Dit item verscheen eerder op magazinesrijkswaterstaat.nl