Stedelijke natuur in Nederland, deel 1: de kloof tussen beleid en uitvoering

Beleidsmakers maken nieuw beleid en dat wordt dan idealiter uitgevoerd. De realiteit zit helaas ingewikkelder in elkaar. Daaraan zijn verschillende factoren debet die te maken hebben met de werelden van verschil tussen beleid maken aan de ene kant en beleid uitvoeren aan de andere. Een eerste factor is dat bij het maken van beleid er andere partijen aan tafel zitten dan bij het uitvoeren van dat beleid. Daarmee verschillen ook de procedures, tijdslijnen, processen en instrumenten. Bij de uitvoering zitten bijvoorbeeld projectontwikkelaars of bouwbedrijven aan tafel, terwijl bij het maken van beleid het meer de gewoonte is om maatschappelijke partijen mee te laten praten. Daardoor is aansluiting van uitvoering op het (nieuw) beleid niet vanzelfsprekend. Zeker wanneer er beleid wordt gemaakt met een langere termijn voor ogen, zoals het geval is met stedelijk natuurbeleid, zouden niet alleen de huidige, maar ook de spelers van de langere termijn meegenomen moeten worden.

Strijdige regels

Een tweede factor raakt aan interbestuurlijke governance: de beleidsverantwoordelijkheid ligt vaak bij een andere (hogere) overheid dan uitvoeringsverantwoordelijkheid. Het uitvoeren van nationaal beleid dat bedacht door het Rijk, maar uitgevoerd moet worden door de provincies, kan dan in de praktijk door tegenstrijdige regelgeving belemmerd worden. Ditzelfde geldt voor gemeenten die provinciaal beleid moeten uitvoeren. Lagere overheden zoals provincies en gemeenten maken beleid met eigen accenten en keuzes die zij vertalen naar daarbij passende regelgeving (zoals verordeningen). Nieuw (rijks)beleid kan dan terechtkomen in een landschap van regels die zijn ontstaan in een ander tijdperk of het gevolg zijn van andere (lokale) keuzes.

De derde factor die werelden van verschil veroorzaakt, heeft te maken met contrasterende drijfveren. Beleidsmakers denken richting een toekomst: wat willen we? Dat kan onder andere vergezeld gaan met (ver)nieuwe(nde) visies en innovatieve concepten. De uitvoering daarentegen is gericht op: hoe gaan we dit doen? De uitvoering richt zich dus op het reduceren en beheersen van onzekerheden. Daarbij wordt beleid met visionaire vernieuwing en innovatie – dat altijd gepaard gaat met onzekerheid – vaak als lastig ervaren.

Struikelblokken bij de uitvoering

Naast de verschillende werelden hebben we bij stedelijke natuur ook te maken met praktische struikelblokken die een soepele overgang van beleid naar realisatie in de weg staan. Zo gaat de lancering van nieuw beleid voor stadsnatuur niet altijd vergezeld van een budget en een passend beleidsinstrumentarium dat de uitvoering daarvan mogelijk maakt. Een punt van aandacht moet zijn of en hoe het bestaande instrumentarium past bij wat het nieuwe beleid op de (middel)langere termijn gaat vragen. Daarbij is een instrumentarium dat kan ‘meegroeien’ in het uitvoeringsproces een duidelijke plus. Dit is zeker het geval wanneer flexibiliteit en contextualisatie van het instrumentarium gevraagd wordt, bijvoorbeeld wanneer de uitvoering moet plaatsvinden in verschillende locaties (gemeenten).

Dat meegroeien speelt een grote rol bij het versnellen van beweging en verandering waarom een nieuw beleid vraagt. Wanneer visionair rijksbeleid omgezet moet worden in lokaal beleid en uitvoering, blijkt een one-size-fits-all uitrollen van nationaal beleid niet goed te werken. Bij uitvoering van beleid door lagere overheden, helpt het flexibel inzetten van verschillende governance-stijlen. Daarmee wordt onder meer aansluiting bij diverse soorten (burger) initiatieven gevonden. Een gemeente kan bijvoorbeeld kiezen voor een meer responsieve of netwerkende overheidsrol, om op die manier gerichte ondersteuning te bieden aan bestaande burgerinitiatieven voor stedelijke natuur. Zo kan een gemeente maatschappelijke betrokkenheid bij de uitvoering van haar natuurbeleid vergroten. Een voorbeeld is het financieren van gesprekken tussen partijen om te komen tot een gezamenlijk beheersplan voor hun natuurtuin.

Verschillende rollen

Dit is de ervaring van een gemeente die graag maatschappelijke betrokkenheid ziet bij de uitvoering van haar natuurbeleid. De gemeente wil daarvoor kunnen wisselen tussen verschillende rollen, zoals een meer responsieve of netwerkende overheidsrol, voor een gerichte ondersteuning van bestaande burgerinitiatieven en maatschappelijke organisaties. Dat werd gedaan door gesprekken te financieren voor de partijen en deze zelf een budget in beheer te geven. Dat geldt ook wanneer er obstakels en weerstand ontstaan op verschillende momenten in het uitvoeringsproces. Dan helpt het om ‘massagegeld’ te hebben, bijvoorbeeld om een extra voetgangersbruggetje te bouwen, of een klimtoestel neer te zetten bij de aanleg van een stadsbos om bewoners tegemoet te komen. Het ruimte maken voor flexibiliteit in de budgettering en instrumentarium voor de uitvoering van beleid door hogere overheden zou een grote ondersteuning zijn voor de uitvoering door lagere bestuurlijke lagen, zoals gemeentes.

Uitvoering van vernieuwend en innovatief beleid vindt in eerste instantie vaak plaats via pilots. In tegenstelling tot de reguliere uitvoering, ontvangt een pilot veel aandacht en middelen. Ook wordt er ruimte gecreëerd om de pilot te laten slagen. Daardoor wordt een vertekend beeld gecreëerd wat realistisch gezien ‘echt’ nodig is voor een succesvolle uitvoering van het nieuwe beleid. De uitvoerende organisatie is dan vaak niet klaar voor een opschaling van de pilot. Er is bijgevolg weinig oog voor veranderingen die nodig zijn om daadwerkelijke uitvoering van het beleid te laten beklijven. Dit wordt ook wel de ‘pilot-paradox’ genoemd.

Een met het voorgaande samenhangende belangrijke struikelblok is dat randvoorwaarden die een succesvolle uitvoering van beleid mogelijk maken niet onderkend of onderzocht worden. Die randvoorwaarden kunnen heel verschillend van aard zijn, zoals faciliterende procesvaardigheden bij (gemeente)ambtenaren en beschikbare capaciteiten of middelen zoals bijvoorbeeld een passend grondbeleid. Gedragsveranderingen die nodig zijn om innovatief beleid uit te voeren, worden zelden actief ondersteund. Ze kunnen mensen in conflict brengen met de bestaande controle-gedreven regelgeving en organisatiecultuur.

Hard tegen zacht

En dan komen we uiteindelijk bij de uitvoering zelf terecht. Waar lopen partijen dan tegenaan? Onze conclusie is dat natuur en natuurelementen in de stad om een aparte blik en aanpak vragen, zowel bij het maken als uitvoeren van beleid. Ook deze noodzaak heeft verschillende oorzaken, we noemen er drie.

De tijd tussen aanleg en volgroeiing van natuur is een eerste oorzaak. De voordelen van meer natuur voor de stedelijke leefomgeving worden pas na verloop van tijd voel- en zichtbaar, waarbij niet gezegd is dat voordelen ook landen bij degene die de kosten dragen. Het duurt immers enige decennia voordat een boom schaduw en verkoeling kan geven. Ziedaar het belang om de investeringen en inzet voor een langere periode vast te houden, echter zonder dat de voordelen daarvan merkbaar zijn. Een gevolg is ook dat bij budgettering voor stedelijke natuur meerjarig onderhoud niet altijd op het netvlies staat en gemakkelijk gekort wordt.

Een tweede oorzaak is dat ondanks dat stedelijk natuurbeleid structureel onder-gebudgetteerd wordt en er bij financieringsproblemen van de uitvoering zelden meer middelen worden toegekend. Dit in tegenstelling tot de uitvoering van ‘hard’ beleid, zoals de aanleg van snelwegen. Daar wordt geregeld een mouw aangepast door het budget op te hogen. Bij ‘softe’ zaken, zoals stedelijke natuur, is het lastig om met de vuist op tafel te slaan, door het ontbreken van wettelijke normen. Het ‘optoppen’ van budgetten vindt dan niet plaats.

Een derde oorzaak is dat de uitvoerders zoals projectontwikkelaars en bouwers met een lijst met normen moeten werken. De criteria voor groen en natuur op deze lijst jagen dan de kosten vaak op. In een bestek blijven vervolgens de ‘harde’ (wettelijke) eisen wel staan (bijvoorbeeld de vierkante meters parkeerplaats). De ‘zachte’ zaken waarvoor niets wettelijks vastligt (zoals natuur en groen) vallen eruit of de kosten daarvan worden gedrukt. Men kiest dan voor goedkopere groenopties, door bijvoorbeeld gras in te zaaien in plaats van duurdere inheemse soorten te planten.

Diverse experts wijzen erop dat ‘groen geen vierkante meters heeft’. In de onderhandeling om de schaarse ruimte delven natuur en groen het onderspit door het gebrek aan harde of concrete, geborgde (kwaliteits)eisen en normen. Dit wordt verder versterkt door de versnippering van beleid dat de uitvoering van stedelijke natuur beïnvloedt, zoals waterbeleid, energie- en grondbeleid. Waar in gemeentelijke uitvoering dat beleid bij elkaar komt, worden de verschillende uitvoerende partijen vaak afgerekend op voor die sector geldende normen, wat de versnippering en tegenstrijdigheden vergroot.

De gevolgen van deze drie oorzaken versterken elkaar en maken dat uitvoering van natuurbeleid vaak op 1-0 achterstand staat.

Creatiever nadenken

Terug naar het begin: het beeld is vaak dat er eerst beleid wordt gemaakt, dat daarna gewoon uitgevoerd wordt. Het is goed om voor ogen te houden, dat in de praktijk de ‘scheiding’ tussen beleid maken en uitvoeren veel diffuser is. In plaats van een lineair proces van beleid naar uitvoering, zijn zowel beleid als uitvoering meerlagige processen. Daarbij vinden de onderhandelingen op die verschillende lagen plaats met uiteenlopende partijen. Rijksbeleid kan dan ook niet een-op-een vertaald worden naar uitvoering, omdat bij elke onderhandeling doelen, instrumentarium en ijkpunten kunnen veranderen.

Zo’n meer genuanceerd beeld helpt om flexibeler en wellicht creatiever te denken over mogelijkheden die de uitvoering van het beleid rondom stedelijke natuur bevorderen. Het betrekken van verschillende partijen of het inzetten van een flexibel budget kan helpen. Ook kan een gemeente een andere rol pakken, door bijvoorbeeld maatschappelijke organisaties of burgerinitiatieven te verbinden. Het is mogelijk een andersoortige discussie te voeren en de aandacht en waardering voor natuur in de stad te vergroten. Kijk niet alleen naar de kosten maar geef natuur ook een waarde – bijvoorbeeld wat het op de langere termijn kan brengen. Desondanks valt er in de strijd om de schaarse ruimte (en om stedelijk natuurbeleid werkelijk tot uitvoering te brengen) niet te ontkomen aan harde normen, passende budgettering en instrumentarium, naast een langduriger commitment over de tijdsvakken van een bestuurlijke coalitie heen.

In het tweede artikel over de kloof tussen beleid en uitvoering gaan we binnenkort nader in op deze oplossingen, waar we hierboven al een voorzet hebben gegeven.