Stedelijke netwerken als kans voor modern middenbestuur

Uit de tekst van het bestuursakkoord 2011-2015 blijkt dat het kabinet-Rutte woord houdt. Over de in het regeerakkoord aangekondigde voorstellen om de ruimtelijke ordening meer over te laten aan provincies en gemeenten, worden in dit bestuursakkoord richtinggevende afspraken vastgelegd. Selectiviteit, decentralisatie en deregulering vormen de sleutelwoorden. Hoewel het Rijk nog niet vooruit wil lopen op de actualisatie van het ruimtelijk en het mobiliteitsbeleid is wel duidelijk dat de rijkssturing rondom de steden drastisch zal worden ingeperkt. Het concept ‘stedelijke netwerken’ wordt afgeschaft, evenals de wettelijke stadsregio’s (wgr-plusgebieden).

Volgens het Rijk zouden de provincies verantwoordelijk moeten worden voor rijksbufferzones en nationale landschappen. Ze kunnen tevens rijkstaken overnemen die van belang zijn voor het functioneren van stedelijke regio’s. Nu de rijkssturing rond de steden wordt losgelaten, zullen de provincies zich – meer dan voorheen - moeten engageren met regionale stedelijke netwerken. Vanuit de nieuwe kerntaken op het terrein van ruimte en economie kan de provincie de komende jaren een centralere rol spelen bij stedelijke netwerkvorming. Dat vereist wel een bestuursculturele ontwikkeling in de richting van een netwerkbestuur. De cruciale vraag is of provincies hiertoe in staat zijn.

Hoewel provincies door de nieuwe Wro beter toegerust zijn voor hun regierol in het ruimtelijk-economisch domein, is deze ten aanzien van stedelijke netwerken niet vanzelfsprekend gegarandeerd. Zo zijn provincies traditioneel meer georiënteerd op het landelijk gebied, waarvoor ze ook middelen en instrumenten tot hun beschikking hebben. Voor een deel is deze oriëntatie zelfverkozen, voor een deel noodgedwongen. De meeste steden laten immers geen provinciale bemoeienis toe. Als gevolg hiervan verkeren veel provincies in een spagaat: verantwoordelijk voor een groot landelijk gebied en -slechts op papier- ook voor het stedelijk gebied, want de grote steden dulden geen inmenging of gedogen de provincie slechts als co-financier van projecten.

In een aantal gevallen ontbreekt simpelweg de benodigde afstand tussen provincie en steden. Denk bijvoorbeeld aan de provincie Utrecht dat eigenlijk te klein is voor de stad terwijl de stad te groot is voor de provincie. De beleidsmatige overlap op ruimtelijk-economisch terrein is groot. Demarcatieproblemen en grensgevechten zijn een logisch gevolg. Het mogelijk samengaan van de provincies Noord-Holland, Flevoland en Utrecht, zoals eerder dit jaar aangekondigd, kan dit probleem verhelpen. Tot slot speelt de interne, territoriale gerichtheid een rol. De natuurlijke neiging van introvertheid, die overigens niet alleen de provincies zo kenmerkt, bemoeilijkt niet alleen de nationale en Europese inbedding van stedelijke netwerken, maar ook de totstandkoming van publiek-private samenwerkingsarrangementen.

Ondanks de risico’s die onvermijdelijk opdoemen wanneer provincies in het gat van de stedelijke netwerken springen, zijn er ook kansen. Bijvoorbeeld waar het gaat om de strategische coördinatie van de verstedelijkingsdynamiek die dwars door de bestaande stedelijke afbakeningen heen snijdt. Positieve voorbeelden, zoals het investeringsconcept Stedenbaan in Zuid-Holland en het netwerkprogramma BrabantStad Bereikbaar, laten zien dat provincies toegevoegde waarde kunnen bieden in het proces van stedelijke netwerkvorming. Gezamenlijk optrekken van provincie, grote steden en stedelijke regio’s blijkt prima mogelijk, mits er sprake is van een gedeeld beeld over wat het stedelijke netwerk nodig heeft om zich te onderscheiden.

Vanuit een ‘lichte’, coördinerende positie kan de provincie meerwaarde geven aan actuele processen van netwerkvorming. Niet zozeer met behulp van sterke competenties in de sfeer van beleidsuitvoering, zoals de nieuwe Wro voorstaat, maar juist met uitgekiende coördinatietaken, consultaties en contracten tussen diverse bestuurslagen (nationaal en internationaal) en via directe communicatie met maatschappelijke partijen en de private sector. De potenties van de ‘lichte’ coördinatie relaties kunnen nog veel beter worden benut, niet alleen binnen de gebiedsgrenzen, maar ook met de particuliere sector en de bovenregionale bestuursinstanties. Daarnaast kunnen provincies het spel van de Europese politiek met meer inzet spelen, zodat de externe oriëntatie en profilering van stedelijke netwerken toeneemt.

Hoewel veel provinciebestuurders het woord ‘intermediair’ niet meer kunnen horen omdat het op bestuurlijk onvermogen zou duiden, schuilt daarin juist meerwaarde voor het strategisch ruimtelijk beleid, gericht op het ondersteunen van processen van stedelijke netwerkvorming. Netwerkvorming is in de huidige improvisatiemaatschappij niet te ontlopen. Flexibele structuren en functionele samenwerkingsverbanden (‘communities’) gaan prevaleren boven statische structuren. Kortom, stedelijke netwerkvorming als een prachtige kans voor de provincie om zich eindelijk eens te bewijzen als modern, schakelend middenbestuur.