Stedelijke vernieuwing vraagt om meer dan woningen mengen

De wijkaanpak maakte in 2022 een herintrede door het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV). Daarmee laaide ook de discussie over de effectiviteit van het sociaal mengbeleid weer op. Het idee is dat door het midden- en koopsegment toe te voegen aan buurten met lage inkomens de problemen rondom armoede en leefbaarheid worden aangepakt. Deze these wordt door velen in twijfel getrokken. De echte resultaten zouden uitblijven en het zou in sommige gevallen leiden tot gentrificatie.

De kritiek luidt: met top-down fysieke ingrepen kom je er niet. Vorig jaar schreven onderzoekers van Platform31 nog in Gebiedsontwikkeling.nu dat herstructurering vraagt om zorgvuldige plannen, sociale investeringen en ook aandacht voor openbare ruimte en voorzieningen. Ook bekritiseerden verschillende onderzoekers van Nederlandse universiteiten afgelopen juli in een opiniestuk in de Volkskrant de aanpak van het NPLV. Het idee dat een concentratie van lage inkomens problemen in een wijk veroorzaakt, zou ten onrechte nog steeds leven. Dit terwijl onderzoek aantoont dat het mengen van welvarende nieuwkomers niet altijd een oplossing biedt voor problemen met leefbaarheid. Hun advies: werk samen met bestaande bewonersinitiatieven die al veel betekenen voor de wijk, in plaats van top-down ingrijpend beleid en dito programma’s op te leggen.

Mengen niet genoeg

Kortom, sociaal mengbeleid ligt al langer onder vuur. Om de effectiviteit van sociaal mengen daadwerkelijk te kunnen beoordelen, deden onderzoekers van het Verwey-Jonker Instituut, Platform31 en Movisie onderzoek naar de stedelijke vernieuwing van Amsterdam Nieuw-West. Dit is een van de gebieden van het NPLV, met een al lange geschiedenis van stedelijke herstructurering. Zij concluderen dat het toevoegen van het duurdere segment aan lage inkomensbuurten op zichzelf niet genoeg is om problemen op te lossen. Maar gelukkig zijn er tips hoe een fysieke aanpak wel kan zorgen voor een verbetering van de leefbaarheid.

Sociale menging in Amsterdam Nieuw-West gaat terug naar de jaren negentig toen het Grotestedenbeleid door het Rijk in gang werd gezet. Het beleid had als doel om de fysieke verloedering in Nederlandse buurten tegen te gaan. Daarbij werd de concentratie van lage inkomens en bewoners met een niet-Westerse achtergrond als de kern van problemen omtrent leefbaarheid gezien. Dit beleid vormde de basis voor de vernieuwingsplannen in Nieuw-West, met de oprichting van het gemeentelijke bureau Parkstad dat de vernieuwing coördineerde. De aanvankelijke doelen waren om het aantal sociale huurwoningen te verminderen, een groot deel van de monumentale woningvoorraad van Van Eesteren te slopen en duurder terug te bouwen. Veel van deze doelen zijn uiteindelijk niet gehaald door de economische crisis van 2008 en de oprukkende woningnood. Tegenwoordig wordt er voorzichtiger gesloopt, blijft bij vernieuwing het aantal sociale huurwoningen vaak gelijk en wordt er met middenhuur en koopwoningen verdicht.

Dat deze woningdifferentiatie de sociaaleconomische problemen in het stadsdeel heeft opgelost, is volgens de onderzoekers niet te bewijzen. De statistieken laten een verhoging zien van inkomens en opleidingsniveaus en een vergroot evenwicht van woningsegmenten tussen 2002 en 2022. Tegelijkertijd worden deze verbeteringen door de bewoners niet zo ervaren. Daarmee durven de onderzoekers te beweren: “Grote delen van Nieuw-West zijn fysiek opgeknapt, maar deze verbetering herkennen en onderschrijven de bewoners nauwelijks.” Ook is niet te concluderen dat de toegenomen differentiatie de verschillende inkomensgroepen en migratieachtergronden met elkaar verenigt, aldus de onderzoekers.

Hobbels

Fysieke vernieuwing leidt dus niet automatisch tot minder sociale problemen en meer sociale cohesie. Toch zet het Nationaal Programma Samen Nieuw-West, de lokale samenwerking van overheid en maatschappelijke organisaties, wel in op de ‘gemengde wijk’-aanpak. Hier wordt vastgehouden aan het idee dat een concentratie van kwetsbare groepen voor slechte leefbaarheid zorgt en dat in gemengde wijken bewoners elkaar beter ‘een duwtje in de rug’ kunnen geven. Bovendien zou grootschalige sloop in Nieuw-West bestaande criminele structuren kunnen doorbreken.

Een aantal hobbels zit de fysieke aanpak in de weg. Volgens het onderzoek moeten de woningcorporaties in Nieuw-West dertig procent van de vrijgekomen woningen vrijgeven aan kwetsbare groepen, waardoor het niet altijd mogelijk is op de concentratie van deze groepen te sturen. Ook zouden marktpartijen in wijken als Nieuw-West soms moeilijk de businesscase rond krijgen wanneer zij ook bijvoorbeeld klimaatadaptatie of vernieuwingen in de openbare ruimte moeten meefinancieren. Als de ontwikkelaar hierop bezuinigt, kan dat onder andere zorgen voor hittestress en gezondheidsproblemen. Ook ligt door de menging verdringing op de loer, waardoor de positieve effecten van menging niet merkbaar zijn voor oorspronkelijke bewoners.

Fysiek én sociaal

Enkel een vernieuwde woningvoorraad volstaat dus niet. Een aantal voorwaarden zijn essentieel voor een succesvolle aanpak. Zo zou volgens het onderzoek de fysieke en sociale aanpak hand in hand moeten gaan. Denk bij dat laatste bijvoorbeeld aan het vergroten van kansen voor jongeren of het werken aan schuldproblematiek en armoede. Bovendien ontstaat de verbinding tussen bewoners niet altijd vanzelf en zullen de gemeente en woningcorporaties actief op community building moeten inzetten.

Daarnaast is de woningvoorraad slechts een begin van de fysieke opgave. Ook een goede investering in de openbare ruimte en voorzieningen is nodig, zodat bijvoorbeeld kinderen met verschillende achtergronden elkaar op school of buiten ontmoeten, in plaats van de huidige situatie waarin sommige ouders ervoor kiezen hun kinderen buiten Nieuw-West naar school te sturen.

Verder wijzen de onderzoekers erop dat de vernieuwing niet klaar is zodra de fysieke ingrepen zijn afgerond. De verbetering van leefbaarheid is een lang proces en de aandacht en middelen moeten ook na de vernieuwing naar de buurt blijven stromen. En het mengen van woningen heeft zijn grenzen: op buurtniveau zou voor goede sociale menging kunnen zorgen, maar op gebouwniveau riskeert menging frictie tussen bewoners.

Instrumenten

Om ook echt daadwerkelijk tot die gebalanceerde aanpak te komen, noemen de onderzoekers enkele ‘instrumenten’ die ingezet kunnen worden. Bijvoorbeeld het belang van bewonersbetrokkenheid: “De uitdaging is om niet alleen samen te werken met actieve, georganiseerde bewonersnetwerken, maar om ook inwoners te bereiken die afhaken bij formele, traditionele vormen van burgerraadpleging (brieven, enquêtes, inloopavonden). Veelgebruikte participatieve instrumenten van nu zijn buurtagenda’s, burgerberaden, bewonersbudgetten, gelote wijkcomités, ontwerpstudio’s, maar ook het inzetten van social design en community art.”

Architecten zouden vooraf in hun ontwerpen de menging van verschillende typen achtergronden mee kunnen nemen, zodat ontmoeting in de openbare ruimte wordt gefaciliteerd. In de praktijk kan onderzocht worden of voorrangsregelingen sociale stijgers in de buurt kunnen houden, zoals het project Typisch Tuinstad laat zien. Hier zijn tachtig middenhuur-woningen gereserveerd voor bewoners uit de buurt die doorstromen uit een sociale huurwoning of een sleutelberoep hebben.

Investeringen in voorzieningen als bibliotheken, scholen en sport zijn essentieel in combinatie met opbouwwerkers die verschillende groepen met elkaar verbinden. Ook liggen er kansen voor de wijkeconomie: kleinschalige economische bedrijvigheid in de wijk. Denk aan winkels in de plint of maakbedrijven, die lokaal werkgelegenheid bieden voor mensen uit de wijk maar ook plekken voor ontmoeting en cohesie bieden.