Stevige discussies over ambitieuze Omgevingswet

Gedreven minister draagt megaproject over aan volgend kabinet

De verslagen en presentaties treft u hieronder aan. Gebundeld leest u deze in het 'Digitale magazine congres Omgevingswet'.

Het congres Omgevingswet vond plaats op 12 september jongstleden, verkiezingsdag. Dat stelde de aanwezigheid van demissionair minister Melanie Schultz van Haegen (Infrastructuur en Milieu) in een bijzonder licht. De vraag was – is – of ze verder kan met het onder haar verantwoordelijkheid in gang gezette wetgevingsproces. Voor haar toespraak trok Schultz van Haegen een steekkarretje met 17 dikke wetboeken mee het podium op.

De nieuwe Omgevingswet moet een zeer forse hoeveelheid wetsteksten op vlak van ruimtelijke ordening/gebiedsontwikkeling bij elkaar voegen, overbodigheden en onwenselijkheden schrappen en nieuwe onderdelen toevoegen. Onder andere de Waterwet, de Ontgrondingswet, de Tracéwet en de Crisis- en herstelwet gaan in de nieuwe Omgevingswet op. Volgens de minister wordt het huidige omgevingsrecht “te vaak als ballast ervaren”. Zij sprak over de ambitie te komen tot “één samenhangende Omgevingswet die gebiedsontwikkeling stimuleert in plaats van remt en daarbij de kwaliteit van de leefomgeving borgt”. En: “Een wet die zo simpel mogelijk is: voor iedereen te begrijpen en niet alleen voor juridische bollebozen.” Als derde doelstelling noemde ze de decentralisering van bevoegdheden, van nationaal naar regionaal en lokaal.

Integrale benadering

De vernieuwing van het omgevingsrecht is nodig om procedures te versnellen, betoogde Schultz van Haegen. De aanvraag van een tijdelijke vrijstelling (op het huidige bestemmingsplan) zou van 28 naar 8 weken worden bekort. De herbestemming van kantoorpanden, met de huidige wetgeving heel lastig, zou in een eenvoudiger procedure geregeld kunnen worden. De minister wees op nieuwe vraagstukken die de laatste jaren zijn opgekomen, die van groei en duurzaam energie- en grondstoffengebruik. De nieuwe wet zal een integrale benadering moeten stimuleren. “Neem in een gebied met vervuilde grond niet alleen de sanering ter hand, maar kijk of die gecombineerd kan worden met warmte-koudeopslag voor de te bouwen woningen.” Het nieuwe instrument van de Omgevingsvisie moet het integrale denken en handelen bevorderen.

Minder onderzoeksverplichtingen en meer flexibiliteit

Een ander novum is de Omgevingsverordening, die de oude bestemmingsplannen en losse verordeningen per gemeente tot een enkel document comprimeert en stroomlijnt. Schultz van Haegen noemde verder twee heldere doelstellingen van de nieuwe wet: 1. versobering van onderzoeksverplichtingen en 2. meer flexibiliteit. Wat de eerste doelstelling betreft, wordt vaak verplicht bodem-, geluid- of luchtonderzoek uitgevoerd dat al eerder is uitgevoerd. Gegevens zouden in een databank opgeslagen moeten worden. Ook is het niet nodig overal op hetzelfde detailniveau onderzoek te doen.

Flexibiliteit is gewenst om beter te kunnen inspelen op initiatieven van burgers, bedrijven of projectontwikkelaars, aldus Schultz van Haegen. De Omgevingswet moet voorzien in instrumenten als een tijdelijke afwijking van normen, tijdelijk anders bestemmen of een experimenteerbepaling voor duurzame innovatie. Flexibiliteit kan ook komen van een meer programmatische aanpak, waarvan het Actieplan Geluid Rotterdam een voorbeeld is.

Draagvlak

De minister ontwaarde al breed draagvlak voor de Omgevingswet. Enkele lagere overheden lopen voorop met initiatieven in de geest van de nieuwe wet. Voor landinrichting in Noord-West Overijssel hebben de provincie Overijssel, het waterschap Reest en Wieden en de gemeente Steenwijkerland de plannen op elkaar afgestemd. Door de procedures samen te voegen is een half jaar tijdwinst geboekt. Ommen stelde een gemeentelijk omgevingsplan op. Boekel schafte het welstandstoezicht af.

Niet politiseren

Ondanks de enorme complexiteit van de Omgevingswet verwacht Schultz van Haegen dat deze in 2018 in werking kan treden. Maar bij voorkeur een aantal jaren eerder. In de loop van dit jaar wordt de wet verder uitgewerkt en worden instanties geraadpleegd. Via ‘botsproeven’ worden de nieuwe wetsregels uitgetest op bestaande projecten. Dan zou het wetsvoorstel in het voorjaar van 2013 naar de Raad van State kunnen. Schultz van Haegen zei niet aan het pluche te willen hechten maar wel te zullen “balen” wanneer ze het werk aan deze wet uit handen zou moeten geven. Hoe dan ook mag het proces niet verzanden. “Ik vind dat deze ingezette beweging in volle vaart door moet gaan. Nederland heeft baat bij een andere aansturing van de ruimtelijke ordening. Ik heb mijn best gedaan om de Omgevingswet niet te politiseren. Ongeacht politieke kleur moet het volgende kabinet hier mee verder gaan.” Ze sloot af met de voordelen in een notendop: “minder versnippering, meer samenhang, meer eenvoud en een betere aansluiting bij de praktijk met lagere kosten.”

Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling TU Delft en directeur Nieuwe Markten Bouwfonds

Juridisch gekkenhuis

“Een megaoperatie, vergelijkbaar met de herziening van het Burgerlijk Wetboek. En daar is 40 jaar over gedaan”, kenschetste praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling Friso de Zeeuw het soortelijk gewicht van de Omgevingswet. Hiermee vergeleken waren Wro, Wabo en Crisis- en herstelwet (Chw) ‘kleine jongens’. Om het proces voor 2018 tot een goed einde te brengen liggen er volgens hem vier pittige eisen waaraan voldaan moet worden: politiek engagement, een uitmuntende wetgevingsploeg, wisselwerking met de praktijk en politiek en maatschappelijk draagvlak. Wat het draagvlak betreft schatte De Zeeuw in dat een derde van de betrokkenen tegen de nieuwe wet is. Een derde is voor en een derde heeft nog geen mening. De tegenstanders stellen dat wederom nieuwe wetgeving (na Wro, Wabo en Chw) een juridisch gekkenhuis zou creëren. Verder zeggen zij, dat de knelpunten die de gebiedsontwikkeling nu ervaart niet in de wet zelf maar in de gemankeerde toepassing ervan zitten. De voorstanders vinden de huidige wetgeving te gecompliceerd of verwachten dat de nieuwe wet de knelpunten die zij ervaren zal wegnemen.

Knelpunten nu aanpakken

De Zeeuw stelde dat het in de komende fase essentieel is om duidelijk te maken hoe de Omgevingswet knelpunten aanpakt die overheden, burgers en bedrijven ervaren. Een onderzoeksrapport van VNG en de knelpuntenlijst van de Adviescommissie Wonen zijn goede bronnen om uit te putten. Intussen, riep De Zeeuw op, moeten we niet wachten op de grote knal van een complete nieuwe wet, maar meteen beginnen knelpunten in de wetgeving aan te pakken. Hij denkt hierbij aan stedelijke herverkaveling (bij lastige binnenstedelijke eigendomsverhoudingen), afschaffing van de onderzoeksplicht bij verruiming van de geluidsnorm (wonen nabij industrie of infrastructuur) en het facultatief maken van het grondexploitatieplan. Verder is het hard nodig een principieel discours te blijven voeren over de bestuurscultuur van de “risicoloze samenleving”, aldus de praktijkhoogleraar en tevens directeur Nieuwe Markten Bouwfonds Ontwikkeling. Het “risico-regelcomplex” houdt het gevaar in van steeds complexere wetgeving. “Dan wordt het met de nieuwe wet een kwestie van dweilen met de kraan open.” Op het punt van “pech moet weg” is een “culturele revolutie” nodig.

De Zeeuw bracht naar voren dat hij de ambities en het politieke engagement voor de nieuwe wet positief vindt. Hij plaatst vraagtekens bij het verdwijnen van het bestemmingsplan. De meerwaarde van een vervangende Omgevingsverordening is wat hem betreft (nog) niet aangetoond. Ook van het Programma als een van de zes basisinstrumenten van gebiedsontwikkeling is hij niet overtuigd. “Een programma is soms nodig en nuttig, maar ook complex en duur.” Wat voor hem zwaar weegt is of de nieuwe wet vrije afwegingsruimte terugverovert voor het provinciale en lokale bestuur. Op dit punt is de conceptwet nog te zwak. Essentieel noemde hij ook opname van het Projectbesluit, als mogelijkheid om van het huidige bestemmingsplan af te wijken. Ten slotte waarschuwde De Zeeuw voor de praktijk van gedetailleerde algemene maatregelen van bestuur (amvb’s). “Daarmee kunnen sectorale ambtenaren de boel toch weer dicht metselen.”

Noodoperatie of groot onderhoud

Ter voorbereiding van de Omgevingswet zijn vier adviesgroepen in het leven geroepen. De voorzitters daarvan gaven acte de présence voor een paneldiscussie onder leiding van Karin Laglas (decaan Faculteit Bouwkunde, TU Delft). Voor Co Verdaas (Verkeer en Vervoer) zou de grootste winst van de Omgevingswet moeten liggen in het vooraf transparant maken van alle belangen die spelen. Duco Stadig (Wonen en Cultuur) noemde standaardisatie van bestaande wetgeving voor de lange termijn allicht nuttig. “Maar daar hebben we de komende vijf jaar niets aan. Ik vind dan ook dat we nu een paar noodoperaties moeten uitvoeren, met name stedelijke herverkaveling.” Ed Nijpels (Milieu, Energie en Duurzaamheid) wees erop dat het aantal ambtenaren nu eenmaal beperkt is en dat zij zich daarom dienden te beperken tot “plukken van het laaghangende fruit”, dus “de evident rare dingen” in de wetgeving oplossen. “Overigens heeft de Crisis- en herstelwet goed gewerkt en de meest ergerniswekkende zaken geregeld.”

Chris Kuijpers, directeur-generaal Ruimte en Water (IenM)

Vanuit de zaal onderschreef topambtenaar Chris Kuijpers, directeur-generaal Ruimte en Water (IenM), dit punt met een doordacht gekozen vergelijking: “Als je een nieuw huis bouwt, voer je aan het oude huis alleen nog kleine reparaties uit, geen groot onderhoud, zoals een regeling stedelijke herverkaveling.” Zo werd het bordje noodoperatie verhangen voor groot onderhoud.

Verbetering leefkwaliteit

Wouter van Zandbrink (Natuur en Landelijk gebied) ging mee in de opmerking van Verdaas over vooraf duidelijk maken van alle belangen die spelen. De Omgevingswet moet zaken die bij gebiedsontwikkeling of infrastructuur nu als laatste aan bod komen, reeds aan de voorkant meenemen. Met ‘zaken’ doelde hij uiteraard vooral op het ondergeschoven kindje groen. De asfalteermachine die op een boom stuit. Verdaas noemde de kosten van nodeloos maar verplicht onderzoek zonde van het geld, dat afgaat van het geld voor het eigenlijke project. Nijpels pleitte net als De Zeeuw eerder voor een Gegevensautoriteit om betrouwbaar hergebruik van onderzoeksgegevens mogelijk te maken. De oud-minister van Milieu meende dat de Omgevingswet ook verbetering van de leefkwaliteit dient te brengen. Stadig daarentegen noemde als tegenvoorbeeld de wettelijke Plattelandswoning, waarbij de eigenaar/bewoner doelbewust kiest voor agrarische overlast, zeg maar de stank van mest en gier. Verdaas schaarde zich achter de opvatting van Nijpels. “De premisse van de wet moet zijn dat we vooruitgaan met omgevingskwaliteit. Tijdelijke uitzonderingen van de norm op specifieke locaties, akkoord. Maar vergeet niet dat we nu al als een dolle afwijken van de normen voor wonen bij water.” Van Zandbrink wil kwaliteitsverbetering in de bestuurlijke afwegingsruimte betrekken en hierbij kijken naar het “netto resultaat”. Onder verwijzing naar de uitspraak “besturen is toebrengen van leed”, een kwestie van durven kiezen, ging Nijpels in op politieke afweging van belangen. “Het 130 km-besluit is een slecht besluit maar de Tweede Kamer heeft wel de juiste discussie gevoerd. De toename van fijnstof en de afname van veiligheid zijn afgewogen tegen de zogenoemde belevingswaarde van de automobilist. Voor de belevingswaarde accepteert de Kamer 11 extra verkeersdoden per jaar en 400 extra doden door longkanker op langere termijn.” In een reactie noemde De Zeeuw het onderling afwegen van normen appels met peren vergelijken. Dat vergt een transparante bestuurlijke afweging. Het politiek bestuur is de enige instantie die zo’n afweging kan maken. De afwegingsruimte is nodig omdat je per wet niet alles kunt regelen wat wel of niet acceptabel is. Dat wordt bijvoorbeeld ook bepaald door de lokale beleving van mensen. In dit verband klonk de term beginselgerichte besluitvorming, dat gaat een stap verder dan normen toepassen. Normen laten zich onderling moeilijk vergelijken en bieden zelf geen afwegingsruimte, die vaak wel nodig is. Tijdens een vragenronde met de zaal merkte een toehoorder sceptisch op dat het idee van de Omgevingsvisie als een nauwgezette en transparante inventarisatie van alle relevante gegevens, uitgangspunten en belangen in een gebied een idealisatie is. “Zo werkt planvorming in de praktijk niet en zo zal het ook niet worden.”

Niels Koeman, staatsraad i.b.d.

Fundamenteel nieuw of een bijeenveegwet

Niels Koeman, staatsraad i.b.d., reflecteerde op persoonlijke titel over de beoogde wet. “Normaal begint een wetgevingsproces met een knelpuntenanalyse. Waar zitten de problemen? Maar in dit geval lag er gewoon een kabinetsafspraak die is uitgevoerd.” Het argument van complexiteit van het bestaande omgevingsrecht kon op de doorgewinterde jurist geen indruk maken. Koeman noemde ook de onderbouwing voor vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte van met name De Zeeuw niet overtuigend. Die had immers zelf gezegd dat “normopvulling nergens gebeurt” en “dat van de coördinatieregeling nauwelijks gebruik wordt gemaakt”. Een vraagteken plaatste de staatsraad ook bij de vermeende afschaffing van het bestemmingsplan. “Dat het woord op het ministerie niet meer in de mond mag worden genomen betekent niet dat de omgevingsverordening iets heel anders is.” Een locatiekaart wijst nu eenmaal functies aan en locatiespecifieke functies kennen we nog van de aloude plankaart. Wat is er nieuw? Koeman onderscheidde twee soorten wetgevingsoperaties. “De eerste is een kwestie van bijeenvegen en een nietje slaan door bestaande wetgeving. De tweede soort brengt fundamentele vernieuwing, zoals de Wro met het hoofdstuk grondexploitatie iets bracht dat we nog niet kenden.” Hij zag nog niet dat de Omgevingswet meer wordt dan een “bijeenveegwet”. “Wat zijn nou de echte problemen, behalve dat de procedures lang zijn en dat het complex is? Wat de inhoud aangaat zeg ik daarom: niet go, go, go en niet gaan met die banaan, maar kies voor een stapsgewijze aanbouw van wetgeving.” Bedaagde juridische zorgvuldigheid versus bestuurlijke daadkracht?

Naar een sterke Omgevingswet – hoe verder?

Op de vraag “wat heb je opgepikt van dit congres?” antwoordt Chris Kuijpers dat hij overwegend veel enthousiasme voelt voor het traject naar een nieuwe Omgevingswet. Hij bemerkt dat veel instrumenten uit de wet al een tijdje zijn bediscussieerd en dat het daarom goed is dat er nu een wetstekst komt om dat uit te kristalliseren. Actuele kwesties worden zo goed als mogelijk meegenomen in de Omgevingswet. Een voorbeeld is de Crisis- en herstelwet. De verworvenheden van die wet worden opgenomen in de Omgevingswet. Soms is een onderwerp nog niet ver genoeg om te worden opgenomen in de Omgevingswet. Dat geldt bijvoorbeeld voor een regeling voor de binnenstedelijke herverkaveling. Volgens Kuijpers is het nog niet zeker of een wet wel de goede oplossing is voor dit probleem. Daarom volgen er nu pilots. Mocht later blijken dat een wettelijke regeling alsnog gewenst is, dan is de Omgevingswet de plaats om dit te regelen.

Heel belangrijk voor Kuijpers is dat de wet integrale oplossingen faciliteert. De vele bestaande wetten faciliteren nu nog sectorale oplossingen. Niettemin geeft hij toe dat niet alles geïntegreerd wordt in de wet. Zo is het niet mogelijk gebleken om de verschillende bestaande sectorale normen (geluid, geur, lucht enz.) te verzamelen in één integrale norm. De winst van de wet is wel dat de specialisten van de sectoren ruimtelijke ordening, water en milieu door de wet vroegtijdig moeten samenwerken. Dat bevordert de integraliteit.

Karin Laglas heeft verwarring bemerkt rondom een van de instrumenten uit de nieuwe wet: het projectbesluit. Het lijkt erop dat voor het projectbesluit het model van de Tracéwet is gebruikt. “Dat model voldoet toch niet voor gebiedsontwikkeling?” vraagt ze. Chris Kuijpers maakt duidelijk dat er niet één type projectbesluit is, maar dat het instrument verschillend ingevuld kan worden. Inderdaad zoals nu het geval is bij de Tracéwet, maar ook kan het de vorm aannemen van het projectbesluit uit de Crisis- en herstelwet. Dat type projectbesluit past veel beter bij gebiedsontwikkeling.

Binnenkort starten de ‘botsproeven’: confrontaties van de wet met de praktijk. Concreet moet dan blijken waar je tegen aanloopt in de uitvoering van de wet. Gemakkelijke en lastige casussen worden geconfronteerd met de praktijk. Kuijpers wil de uitkomsten van de botsproeven serieus nemen om een “werkbare” wet te krijgen.

De planning is dat op dit moment de wetsteksten worden geoptimaliseerd. Daaruit resulteren enkele politieke beslispunten. Als die zijn genomen, wordt het wetsvoorstel voorgelegd aan de gebruikelijke organisaties zoals de VNG. Volgend voorjaar kan het wetsvoorstel naar de Raad van State voor advies. Er daarna uiteraard naar de Tweede Kamer.

Woensdag 12 september 2012 | Stadion Galgenwaard, Utrecht Organisatie: praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft i.s.m. ROSTRA Congrescommunicatie

Verslag Sessie A: Winst omgevingswet in beeld

Verslag Sessie B: Nieuw Instrumentarium voor gebiedsontwikkeling

Verslag Sessie C: Bestuurlijke doorzettingsmacht en lokale afwegingsruimte

Presentaties

Plenair
- Culturele revolutie of juridisch gekkenhuis?
Prof. mr. Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling TU Delft en directeur Nieuwe Markten Bouwfonds Ontwikkeling

Sessie A - Omgevingswet: Winst in beeld. Analyse van de voordelen voor provinciale projecten.
Wim Knoppert, projectleider implementatie Omgevingswet Provincie Gelderland

Sessie B - Op weg naar de Omgevingswet.
Arjan Nijenhuis, plv. directeur interdepartementale programmadirectie Eenvoudig Beter

Sessie C - Bestuurlijke doorzettingsmacht of lokale afwegingsruimte?
Dennis de Straat, wethouder Gemeente Zaanstad

Fotografie: Jean van Lingen