Strijd om de ruimte: (her)verdelen onder de Omgevingswet

In september 2023 publiceerde het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) de nieuwste Balans van de Leefomgeving. Daarin wordt de tweejaarlijkse staat van de leefomgeving in Nederland gepresenteerd. De belangrijkste overkoepelende conclusie: ondanks dat de leefomgeving meer dan ooit in het middelpunt van politieke en maatschappelijke belangstelling staat, lijkt het vooralsnog niet te lukken om een aantal belangrijke leefomgevingsdoelen voor 2030 te halen.

De titel van het rapport luidt: ‘Toekomstbestendig kiezen, rechtvaardig verdelen’. De term ‘verdelen’ impliceert dat de leefomgeving nog ruimte biedt voor nieuwe leefomgevingsopgaven. Alleen – zo concludeert het PBL – neemt de druk op de leefomgeving niet of nauwelijks af.

De schoen wringt

Het was in dit kader beter geweest om te spreken over ‘rechtvaardig hérverdelen’. In de beperkte (milieu)gebruiksruimte die Nederland ter beschikking heeft, kan het soms wenselijk zijn de reeds toegewezen ruimte terug te nemen. Deze kan vervolgens opnieuw worden ingezet voor andere leefomgevingsuitdagingen.

Dit is ook direct waar de schoen wringt, want wie moet er rechtmatig verkregen rechten inleveren? Denk aan kwesties in het landelijk gebied als het gaat om stikstof en natuur. Of in stedelijk gebied aan Schiphol dat kampt met de worsteling tussen geluidsoverlast en wonen. Het gaat hierbij steeds om de concurrentie tussen functies die zich niet zomaar laten verenigen.

In mijn promotieonderzoek wil ik nauwlettend volgen hoe dat in de praktijk uitpakt en hoe juridisch, onder de Omgevingswet, de afwegingen tussen verschillende belangen in gebiedsontwikkelingen uitvallen. Die conflicten kunnen zowel gaan om de verdeling van schaarste in het zogenoemde ‘milieuspoor’ als in het ‘ruimtelijk spoor’.

Zo kan (her)verdeling plaatsvinden door aanscherping of een (gedeeltelijke) intrekking van omgevingsvergunningen milieu. Dit kan alleen gebeuren wanneer aantoonbaar sprake is van een betere bescherming van het milieu. Het is daarmee een complexe vraag of en wanneer dit spoor bewandeld kan worden met het oog op nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Het kan ook gaan om de concurrentie van verschillende functies in bijvoorbeeld een stedelijk gebied dat al in hoge mate is verdicht. Het kan dan zo zijn dat er simpelweg geen plek meer is voor (uitbreiding van) bepaalde functies.

Bedrijven zijn niet blij

Het Hembrugterrein in Zaanstad is van dit laatste een treffend voorbeeld. In 2019 zette de Raad van State een streep door de plannen van de gemeente Zaanstad. Hierin zou het voormalige defensieterrein Hembrug worden omgevormd tot een gemengd woon- en werkgebied. Vooruitlopend op de Omgevingswet experimenteerde de gemeente met het ‘bestemmingsplan verbrede reikwijdte’ onder de Crisis- en herstelwet (Chw).

Het plangebied ligt tegen een aantal industrieterreinen aan. Zoals vaak het geval in dergelijke casussen vreesden de verschillende gevestigde bedrijven dat zij in hun bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden zouden worden beperkt. Daarom tekenden zij – met succes – beroep aan tegen dit bestemmingsplan.

De reden van vernietiging van het plan had te maken met het ten onterechte gebruikmaken van de zeehavennorm in de Wet geluidhinder. De zeehavennorm staat een hogere geluidsbelasting toe op woningen, maar kan alleen worden toegepast bij ‘een beperkte uitbreiding van een bestaand woongebied’.

Volgens de Raad van State was daar in een groot deel van het plangebied geen sprake van. Inmiddels heeft de gemeente Zaanstad een nieuw plan gemaakt, waarbij de woningen op een grotere afstand van de bedrijven worden gesitueerd. Door de vertegenwoordiger van omliggende ondernemers is daarover verklaard dat zij duidelijkheid belangrijk vinden. De flexibele invulling van het plan biedt die duidelijkheid volgens de bedrijven namelijk onvoldoende. De precieze locatie van de woningen brengt onzekerheden met zich mee als het gaat om de impact op de toegestane geluidsbelasting op de woningen.

De Hembrugcasus geeft dit lastige speelveld goed weer. Enerzijds kunnen flexibiliteit en open normen gunstig zijn. Het niet volledig dichttimmeren van een bestemmingsplan biedt wellicht kansen voor gebiedsontwikkeling, omdat dan beter kan worden ingesprongen op veranderende omstandigheden. Voor gevestigde bedrijven leidt dit echter tot rechtsonzekerheid omdat zij geen garanties krijgen over de toekomst van (uitbreiding van) hun bedrijfsvoering.

Delicate balans

De Omgevingswet biedt wellicht meer ruimte voor flexibele plannen maar het is nog een open vraag hoe deze wet de in het verleden verworven rechten zal beïnvloeden. Ook is het afwachten of het ruimere gebruik van instrumenten tot andere uitkomsten leidt in de praktijk.

Kan er sneller gebouwd worden met flexibele plannen of leiden die vooral tot een voortdurende gang naar de rechter? Schuiven de normen op over welke functies in elkaars nabijheid kunnen bestaan? En in hoeverre kunnen bijvoorbeeld bedrijven rekenen op de rechten die zij al eerder hebben verworven en die zij essentieel achten voor hun bedrijfsvoering? Het betreft een delicate balans tussen rechtszekerheid en de mogelijkheid voor een herverdeling van (milieu)gebruiksruimte.