Sturen aan de NOVEX-woningbouwlocatie ’t Zoet in Breda, zo gaat dat in de praktijk

De gebiedsontwikkeling ´t Zoet in Breda krijgt steeds meer vorm nu de gemeenteraad deze zomer met ‘Het Toekomstperspectief 2040’ akkoord ging. Het is de visie die de provincie al eerder vaststelde en de stip op de horizon zet voor wat ’t Zoet moet worden: een internationaal knooppunt en een woon-werkmilieu dat in samenhang met klimaat-, water- en natuurambities wordt ontwikkeld. Dan is het uiteraard heel plezierig wanneer het Rijk ook met financiële steun over de brug komt: ‘Het regent rijksmiljoenen boven ’t Zoet. Enorm goed nieuws voor Breda’, zo kopte BN De Stem in juni.

Analyse van het proces

Aanleiding voor het bericht was de 27,1 miljoen die de gemeente Breda van het Rijk uit het gebiedsbudget krijgt voor een groene inrichting en de verduurzamingsmaatregelen van ’t Zoet, een binnenstedelijke gebiedsontwikkeling en een van de zeventien nationale NOVEX-woningbouwlocaties op het 26 hectare grote terrein van de voormalige suikerfabriek CSM. De forse financiële suikerklont komt bovenop de eerder toegekende 49,7 miljoen uit het Mobiliteitsfonds. Dat geld wordt ingezet voor een goede bereikbaarheid, hoogwaardig openbaar vervoer en een netwerk voor fietsers en voetgangers van de overkoepelende verstedelijkingsopgave waar ’t Zoet onderdeel van uitmaakt.

Met de toekenning van de Rijksgelden komt de realisatie van ’t Zoet weer een stuk dichterbij. Dan is het interessant om terug te kijken hoe het proces tot nu toe is verlopen. In het kader van de opleiding Master City Developer (MCD) heb ik een procesanalyse gemaakt waarin centraal staat welke beslissingen door welke partijen op welke momenten hebben bijgedragen aan het aanjagen [of op gang brengen, of tot stand brengen] van deze complexe gebiedsontwikkeling. Daarbij besteed ik vooral aandacht aan de publieke kant: de rol van de provincie Noord-Brabant en de gemeente Breda.

De naam ’t Zoet is passend gekozen: het is het terrein tussen het spoor en de rivier de Mark waar meer dan een eeuw lang, tot 2005, suiker werd geproduceerd. Het gebied heeft een strategische ligging; op slechts vijf minuten loopafstand van het HSL-station en met de binnenstad binnen bereik. De dwars door Brabant meanderende rivier de Mark scheidt ’t Zoet van het Havenkwartier waarmee het wel één gebiedsontwikkeling vormt. Samen met het Stationskwartier, een gemixt gebied voor woningen, kantoren en voorzieningen dat al zo goed als af is, vormen de drie ontwikkelingen ‘Crossmark Breda’, de groei van Breda Noord aan de oevers van de Mark.

Nieuw park

Waar de beide andere gebieden geleidelijk transformeren en veel tijdelijk gebruik kennen, kan in ’t Zoet de gebiedsontwikkeling zo ongeveer vanaf de grond opgebouwd worden. ’t Zoet is namelijk grotendeels een kaalgeslagen gebied waar het groen woekert tussen de fragmenten van oude tegelvloeren. Het zijn de enige zichtbare restanten die herinneren aan de geschiedenis van het voormalige industriële terrein.

Om het gebied alvast nieuw leven in te blazen opende recent, als vorm van placemaking, Park ‘t Zoet, een plek waar van vrijdag tot en met zondag gelegenheid is voor events en festivals, barbecues en andere recreatie. Aan de rand van de binnenstad wijzen gele bewegwijzeringsborden je als fietser onder het spoor door de goede kant op naar het gebied dat straks een hoogstedelijke wijk is die de binnenstad met noord-west Breda verbindt.

De stip op de horizon is duidelijk, maar welke weg leidt daarnaartoe? Wie terugkijkt naar het proces dat uiteindelijk tot de realisatie van ’t Zoet moet leiden, ziet een ontwikkeling waarbij steeds nadrukkelijker is voorgesorteerd. Keer op keer zijn besluiten genomen, door meerdere actoren op verschillende momenten en soms gelijktijdig. Ergo: er is niet één doorslaggevend moment, niet één alomvattende doorbraak. De optelsom van een reeks van besluiten heeft ervoor gezorgd dat de voorwaarden zijn gecreëerd. Elk nieuw besluit versterkte het voorgaande. Dat ging aldus.

Dynamo voor het gebied

De ontwikkeling van ’t Zoet begint midden jaren negentig. De toenmalige burgemeester van Breda, Ed Nijpels, dwingt namens het College van B&W bij het Rijk de aansluiting van station Breda op de HSL-lijn af. Met het binnenhalen van de HSL-status wordt een eerste fundament gelegd voor de nieuwe toekomst. Door de aansluiting wordt Breda een internationaal intercitystation en dat blijkt een dynamo voor de gebiedsontwikkeling. De ontwikkeling van het stationsgebied komt hierna goed op gang. Wat helpt is dat de gemeente tijdens de crisis van ongeveer 10 jaar geleden doorpakt met de bouw van onder andere het Gerechtsgebouw in de spoorzone. ’t Zoet komt zo in 2018 weer in beeld.

Ook de provincie doet een stevige duit in het zakje. Uit de actoranalyse die met een aantal medestudenten uitvoerde, komt naar voren dat in ’t Zoet een aantal provinciale belangen samenkomt. Deze zijn in verschillende visies en documenten uiteen gezet. De Brabantse Omgevingsvisie uit 2018 bijvoorbeeld, waarin het perspectief van Brabant als een polycentrisch netwerk van steden wordt geschetst met een hoogwaardige OV-vervoerslijn en Breda als internationaal spoorknooppunt. Ook de bestuursopdracht ‘Terugdringen woningtekort en leegstand & participeren in transformaties’ waarmee de provincie instrumentarium toezegt voor een tien tot twaalf ontwikkelopgaven in grote en middelgrote steden, is in dit kader van belang.

Midden in de zone

De daaropvolgende samenwerkingsagenda van provincie en de gemeente Breda op het gebied van verstedelijking, mobiliteit, groen & water, bekrachtigt de ingeslagen richting. West-Brabant wordt als middelpunt gepositioneerd in een netwerk van de Randstad, het Ruhrgebied en Antwerpen. Voor de provincie is Breda, na Eindhoven, het tweede internationale knooppunt van Brabant. De aankoop van het voormalige CSM terrein in 2021 past als logisch volgend momentum in het proces. Het gaat hier om een strategisch gelegen stuk grond van formaat waar de ambities om te verstedelijken en te verdichten waargemaakt kunnen worden.

Opvallend is de forse financiële bijdrage van de provincie Noord-Brabant voor de aankoop van het CSM-terrein, waarmee provincie en gemeente samen voor 100 procent – en ieder voor 50 procent – eigenaar van de voormalige suikerfabriekgronden konden worden. De stad die enigszins aanhikt tegen een grote grondaankoop, krijgt hiermee een fikse steun in de rug. Met de aankoop komt 80 procent van de grond van de gebiedsontwikkeling ’t Zoet – die overigens omvangrijker is dan het oorspronkelijke CSM-terrein zelf – in overheidshanden. Daarmee is de basis gelegd voor Breda om een volgende stap in haar verstedelijking te maken. De provinciale investering illustreert het belang van de aanpak: de verstedelijking van Breda helpen en versterking van de economische structuur in de stad, onder andere door de TTC-sector (toegepaste technologie en creativiteit) meer mogelijkheden te geven. Breda, en daarmee West-Brabant als geheel, kan zo de tegenhanger worden van Brainport Eindhoven in het oosten van de provincie.

Fundament

De provincie maakt echter niet alleen gebruik van financiële middelen. Ze zet ook het principe van ‘meervoudig sturen’ in. Naast de inzet van middelen (het geld voor aankoop van het terrein), werd inhoudelijk richting gegeven (bijvoorbeeld met de Omgevingsvisie) en werd gebruik gemaakt van verbindende middelen (de samenwerkingsagenda met de gemeente). De provincie deed dit vanuit een combinatie van belangen: versterking van de economische structuur van het westen van de provincie, verbetering van het mobiliteitssysteem en de woningbouwopgave. De gemeente is partner en bondgenoot, die met de provinciale steun de gebiedsontwikkeling voor Breda kan trekken.

De Rijksmiljoenen regenen dan ook niet zomaar uit de lucht, zoals het BN De Stem schreef. In een proces van rondes van interactie tussen (publieke) actoren, met de provincie als gangmaker, is een opeenstapeling van besluiten genomen waarmee een goed fundament is gelegd voor de steun uit Den Haag.

De vervolgvraag is dan: is het fundament voldoende stevig om richting uitvoering te komen en te voldoen aan de voorwaarde van de rijksimpuls om in 2030 de start bouw van 1.700 woningen te melden? Wat en wie zijn daarvoor nodig? Welke (andere) actoren spelen hierbij een rol? Een strategie die behulpzaam kan zijn, is een ‘emergent adapatief proces’. Daarin blijft de stip op de horizon van het toekomstperspectief in beeld en wordt en tegelijkertijd ingespeeld op initiatieven die zich voordoen.

Een emergente adaptieve strategie past bij de intenties van de gemeente en de provincie die graag richting de uitvoering van het Toekomstperspectief willen, maar een dichtgetimmerde ontwikkeling willen voorkomen. Men wil tot een ontwikkeling met een ziel te komen, iets wat zich niet in een keer laat plannen en waar tijd voor nodig is.

Snoepjes geven warmte

Tegelijkertijd wil men flexibel kunnen inspelen op kansen. Initiatieven zijn er volop in de gebieden rondom ’t Zoet, bijvoorbeeld in de spoorzone en in het Havenkwartier. Van de groei van IT-bedrijf CM.Com en startups in de creatieve sector en de game-industrie, tot initiatieven in het maatschappelijk middenveld. En er wordt onderzoek gedaan naar gebruik van restwarmte van de snoepjesfabriek op het aan ’t Zoet grenzende terrein. Van een mogelijke toekomstige hinderfactor wordt deze functie daarmee mogelijk onderdeel van de oplossing voor het energievraagstuk van de gebiedsontwikkeling. Deze strategie is vooral van toepassing op het economische programma.

Een strategie die eveneens behulpzaam kan zijn om richting een succesvolle uitvoering te komen, is de uitbreiding van betrokken actoren en netwerkmanagement. Oftewel: het bewust inzetten op verschillende vormen van verbinding. Zo is het aandeel van private partijen in de gebiedsontwikkeling tot nu beperkt. Het initiëren van betrokkenheid van ontwikkelaars en woningcorporaties geeft vernieuwing aan het speelveld van actoren. Dat kan richting geven aan de woningbouwopgave die – op relatief korte termijn – in het gebied moet landen. Het meest logisch lijkt het uitschrijven van tenders of het werken met partnerselectie. Andere relaties vragen nu juist om het consolideren van de verbinding, zoals bijvoorbeeld die met het maatschappelijk middenveld.

Complexiteit bewust vergroten

Hoewel de ontwikkeling van ’t Zoet zeker niet vastzit, wil dat niet zeggen dat alles op rolletjes loopt. Er zijn ook processen die minder vlot gaan, bijvoorbeeld met grondeigenaren die ook nog een positie in het gebied van Crossmark Breda hebben. In het verlengde van het netwerkmanagementconcept kan de ‘complexiteitsstrategie’ worden toegepast, om te voorkomen dat een blokkademacht voor de ontwikkeling ontstaat. Met meerdere partijen aan tafel ontstaat een nieuwe dynamiek, waardoor beweging kan ontstaan. Een veelheid aan relaties kan tot een opening leiden als een onderhandeling vastzit. De toevoeging van nieuwe spelers aan het netwerk kan posities doen verschuiven en dat is vanuit het oogpunt van de voortgang en het overgaan naar daadwerkelijk ontwikkeling nodig.

De casus ’t Zoet illustreert op wat voor manier sturing kan worden gegeven aan ambities en belangen.

Allereerst is er de kracht van een opeenstapeling van besluiten in de tijd. Hiermee worden fundamenten gelegd, de beoogde koers wordt stap voor stap werkelijkheid. Soms lijkt op het moment zelf een specifieke actie misschien niet van doorslaggevende betekenis. Maar dat wordt anders als een volgend besluit het voorgaande moment kan bekrachtigen. Zo kan met elk volgend besluit het eerdere beslismoment en de ingeslagen richting worden verstevigd.

Ten tweede blijkt het effect van beslismomenten sterker als gebruik wordt gemaakt van verschillende manieren van sturen: veelal tegelijkertijd, soms na elkaar. Denk aan het richting geven, stimuleren, verbinden en reguleren. Het flexibel bewegen tussen deze wijzen van sturen en het gelijktijdig inbrengen van harde (geld) en zachte (netwerk) sturingsmiddelen blijkt in ieder geval in het geval van ´t Zoet het meest effectief om uiteindelijk tot uitvoering over te gaan.

Ten derde blijkt dat het bestuurlijk lobbyen loont; een sterke burgemeester helpt daarin zeker.

Goede interactie cruciaal

Tot slot: goed netwerkmanagement is het halve werk. Want daaruit komen allianties en oplossingen voor opgaves en uitvoering tot stand. Dat vergt continue aandacht voor relaties en het gebruik maken van verschillende richtingen van verbinding. Om met emeritus-hoogleraar Geert Teisman te spreken zoals hij tijdens een van onze MCD-Colleges zei: “De kwaliteit van de interactie bepaalt de voortgang.” Dan is het vooral zaak de goede condities voor interactie te creëren.