Sturen op onvastheid: het dilemma van de inclusieve stad

Steeds vaker blijkt dat steden niet voor iedereen plekken met oneindige mogelijkheden zijn. Dat concludeerde het RLi bijvoorbeeld in het rapport Toegang tot de Stad. En steeds vaker wordt benoemd dat we het zicht op de menselijke maat dreigen te verliezen. Zie daarvoor bijvoorbeeld de recente column van Wouter Veldhuis. Het streven naar ‘de inclusieve stad’ gaat over het socialer, inclusiever en toegankelijker maken van de stedelijke omgeving. Over het niet-uitsluiten van minderheden, over de toegankelijkheid van publieke voorzieningen en huisvesting, en over de vraag of we wel goed weten wat de behoeften van gebruikers in stedelijke gebieden zijn. 

Kansen voor mensen centraal

Deze ideeën vormen een gedachtegoed dat de kansengelijkheid van mensen centraal stelt. Ook de theorie die ik in mijn onderzoek over sociale duurzaamheid gebruik – de capability approach van Amartya Sen en Martha Nussbaum – stelt dat de daadwerkelijke mogelijkheden van de mens de graadmeter zou moeten zijn voor vraagstukken rondom sociale rechtvaardigheid. Wanneer ik dit idee deel met stakeholders in de praktijk, krijg ik veel bijval – blijkbaar spreekt deze gedachte hen erg aan. De meest prangende vraag heeft niet zozeer met het denken in de mogelijkheden van mensen te maken, maar lijkt vooral te maken te hebben met het operationaliseren ervan. Wat betekent het als we deze nieuwe manier van denken in de gebiedsontwikkelingspraktijk willen toepassen?

Sociale duurzaamheid begrijpen vanuit ‘de mogelijkheden van de mens’ is wel degelijk iets nieuws in het ruimtelijk domein. Dit heeft te maken met het verschuiven van het einddoel van stedelijke ontwikkeling als fysieke voorzieningen naar de mogelijkheden van mensen om deze voorzieningen te kunnen gebruiken, zoals ik in een eerder artikel uiteengezet heb. Jarenlang is geprobeerd om sociale doelen te realiseren door middel van fysieke verbeteringen in gebieden. Zo stuurden het Grootstedenbeleid en het Krachtwijkenbeleid sterk op het mengen van woningtypologieën en het verbeteren van de leefomgeving via de openbare ruimte en buurtvoorzieningen. Ook het veelvuldige gebruik van de Leefbaarometer als instrument om maatschappelijke meerwaarde aan te tonen, toont aan dat sociale duurzaamheid vooral als ‘fysieke leefbaarheid van gebieden’ wordt benaderd.

Sturen op capabilities

De verschuiving naar mogelijkheden ofwel capabilities als norm voor sociale duurzaamheid is belangrijk, omdat zo beter rekening gehouden kan worden met de diversiteit aan behoeften van mensen en de verschillende manieren van gebruik. Eenzelfde fysieke voorziening betekent namelijk niet dat iedereen er op dezelfde manier gebruik van maakt. Denk bijvoorbeeld aan de komst van een nieuwe buslijn en hoe die de bewegingsvrijheid van een senior bewoner enorm kan verhogen, maar misschien weinig zal betekenen voor een rolstoelgebruiker. Of hoe een buurthuis weinig uitnodigend kan zijn voor inwoners die zich niet met de aanwezige doelgroep identificeren. Vanuit de inclusieve stad-gedachte zou je juist deze verschillen in het gebruik van voorzieningen in beeld willen krijgen, om vervolgens via projecten beter de diversiteit aan gebruikers te kunnen bedienen.

In de praktijk blijkt het niet gemakkelijk om te sturen op capabilities. Tijdens interviews krijg ik vaak als antwoord dat doelen als sociale inclusie en kansengelijkheid soms wel sterk aanwezig zijn aan het begin van een project, maar dat ze gedurende het traject toch tot enkele afgebakende, concrete ingrepen worden beperkt, zoals het creëren van een gemeenschappelijke ruimte of het mengen van woningtypes. Bij zo’n afbakening wordt dan over de mogelijk verschillende behoeften van de potentiële gebruikers heen gestapt. Hoewel een focus op fysieke voorzieningen natuurlijk begrijpelijk is als gebiedsontwikkelaar of stedenbouwkundige, valt er toch nog veel winst te behalen als projecten meer rekening houden met het gebruik van inwoners van deze voorzieningen.

Meer inzicht in gebruik

In het gebruik komen namelijk pas de capabilities van mensen in beeld. Of er in een speciaal ontworpen ontmoetingsruimte ook daadwerkelijk ontmoeting plaatsvindt, kan pas blijken nadat een project is afgerond. Ontmoeting kan van een heleboel factoren afhangen: hoe de ruimte beheerd wordt, van wat voor activiteiten er plaatsvinden, van wat voor sociale netwerken er al in wijken aanwezig zijn en in hoeverre de individuele inwoner zich daarmee verbonden voelt. Om deze nuances in beeld te krijgen – en om hier bij projectinvesteringen en beleidsbeslissingen rekening mee te kunnen houden – moeten we dus de gebruiksfase van gebiedsontwikkeling beter begrijpen. Overigens bedoel ik met de gebruiksfase niet per se de chronologische fase ná de realisatie van een project – ook vooraf en tijdens een project worden steden en gebieden gebruikt.

Sturen op mogelijkheden in de gebruiksfase is lastig omdat dit gepaard gaat met onzekerheid. Waar een ontwikkelproject nog te vatten is in een startpunt (zoals de verkoop van gronden) en een eindpunt (zoals de oplevering van het vastgoed), gaat de gebruiksfase over een onbepaalde tijd waarin mensen leven: inwoners gaan de plekken gebruiken, er ontstaan ondernemingen, sociale structuren worden opgebouwd, mensen verhuizen door, et cetera. Het is moeilijk te voorspellen wat er precies allemaal tijdens deze gebruiksfase zal gebeuren. Hoewel bewonersparticipatie een manier is om de gebruiker al voorafgaand aan een project beter te begrijpen, zal dit altijd maar een deel van de werkelijkheid kunnen vatten. Dit is een dilemma: terwijl in gebiedsontwikkelingen in beginfases al beslissingen nodig zijn om voldoende financiële en ruimtelijke middelen te kunnen reserveren, blijkt de daadwerkelijke behoefte van mensen in gebieden vaak pas wanneer een project ‘af’ is.

Gezamenlijke waarden

Sturen op capabilities in plaats van fysieke voorzieningen betekent dus sturen op een doel dat in essentie onzeker en onvast is. Dit zijn we nog weinig gewend in Nederland. We staan bekend om onze planningstraditie met een ingenieurs-achtig geloof in de maakbaarheid van onze leefomgeving. Ook de vastgoedtraditie biedt weinig ruimte voor onzekerheden – bij projectontwikkelingen moeten kosten verantwoord worden door de baten, het liefst zo concreet mogelijk in euro’s uitgedrukt. De verschuiving van fysieke voorzieningen naar capabilties als einddoel van sociale duurzaamheid vraagt echter om een andere aanpak. Dat begint met het erkennen dat het einddoel niet per se (of alleen) met fysieke verbeteringen samenhangt, maar met de acties en mogelijkheden van mensen in een gebied. En dat de baten van investeringen dus niet per se congruent zijn aan concrete projectdoelstellingen, zoals het realiseren van een goed gebouw of een plein, maar aan de daadwerkelijke mogelijkheden die deze bieden aan bewoners en bezoekers, zowel op de korte als op de lange termijn. 

Met deze alternatieve focus brengt ‘de inclusieve stad’-discussie een compleet andere benadering voor gebiedsontwikkeling teweeg. Een benadering die niet alleen draait om het definiëren en uitvoeren van fysieke projectdoelstellingen, maar om het afspreken van gezamenlijke sociale waarden en het onderzoeken van wat die op specifieke plekken, en voor specifieke inwoners betekenen. Hoe dit in de praktijk kan werken is nog iets om te onderzoeken, maar helder is wel dat we er verder mee kunnen komen dan wanneer we sociale duurzaamheid alleen vertalen in fysieke ingrepen.