Sturen op sociale duurzaamheid, dit kan gebiedsontwikkeling bijdragen

Gebiedsontwikkeling is geen doel op zich maar moet maatschappelijke impact teweegbrengen. En duurzaamheid gaat niet alleen over klimaataspecten maar ook over sociale rechtvaardigheid, welzijn en inclusie. De afgelopen jaren zie ik dat deze gedachtes een steeds steviger plek innenem in het ruimtelijk debat. Zowel publieke als private partijen spreken zich uit over de social impact en social value die zij via hun projecten willen creëren. De ‘zachte mensenkant’ van gebiedsontwikkeling lijkt zo terrein te winnen en onderdeel te worden van het veelal ‘harde’ repertoire van vastgoedontwikkeling en aanverwante fysieke ingrepen in onze leefomgeving. Maar wat houdt iets als sociale duurzaamheid precies in? Wat vraagt dit van partijen? En niet in de laatste plaats: hoe kunnen we er via gebiedsontwikkeling op sturen?

Verschillende onderzoekers stelden eerder al vast waar sociale duurzaamheid in gebieden en steden concreet mee te maken heeft (zie tabel 1). Waar in stedelijke ontwikkeling van oorsprong de focus veelal lag op de tastbare aspecten zoals voorzieningen, onderwijs, huisvesting en openbare ruimte, groeide de laatste decennia de aandacht voor meer de minder fysiek tastbare aspecten zoals gemeenschapsgevoel, sociale interactie en de mate van invloed van mensen op de gebouwde omgeving die hen omringt.

Hoewel deze tabel een eerste beeld geeft van waar sociale duurzaamheid in de gebouwde omgeving om draait, biedt hij nog weinig handelingsperspectief. Dit komt omdat het waardeoordeel ontbreekt: hoe moeten we deze aspecten verdelen in de ruimte; hoe weten we wanneer ze ‘goed genoeg’ zijn? Om de operationalisering van sociale duurzaamheid in gebiedsontwikkeling beter te begrijpen, maakte ik in mijn promotieonderzoek gebruik van een bestaand normatief raamwerk – vooral bekend in de politieke filosofie en internationale ontwikkelingsstudies – dat richting biedt. In eerdere stukken op Gebiedsontwikkeling.nu lichtte ik toe waarom deze zogeheten capability-benadering een belangrijke bijdrage kan leveren aan het ruimtelijk domein.

Door de bril van deze capability-benadering wordt duidelijk dat sociale duurzaamheid geen uitkomst in gebiedsontwikkeling is waar je volledig vat op hebt. Waar veel fysieke voorzieningen zich laten plannen – denk aan de openbare ruimte, infrastructuur en buurthuizen die aan de tekentafel ontworpen en berekend kunnen worden – zijn capabilities in essentie voor gebiedsontwikkeling een bewegend doel. Welke betekenis een fysieke voorziening voor de ene persoon heeft, kan totaal anders zijn voor de ander. Denk bijvoorbeeld aan een gedeelde tuin rondom een wooncomplex: waar de een actief gaat tuinieren en zich in een buurtnetwerk mengt, zal de ander deze tuin links laten liggen vanwege een gebrek aan interesse, tijd of sociaal gemak. Of denk aan de implementatie van deelfietsen in een wijk: voor de een misschien een geweldige oplossing die het dagelijks comfort vergroot, maar voor iemand die dagelijks naar de haven op en neer moet voor werk maakt die deelfiets weinig verschil.

Voor beleggers en ontwikkelaars is het kunnen meten van uitkomsten in gebiedsontwikkeling van groot belang: een doel wordt stuurbaar (en dus financierbaar) zodra je weet welke acties tot welke effecten leiden. Op het eerste gezicht volgt uit het onderzoek dus een teleurstellende boodschap: als vakgebied hebben we controle over ruimtelijke middelen, maar niet over de manier waarop een persoon ervoor kiest om deze in zijn/haar eigen leven aan te wenden. Toch is de teleurstelling onterecht: we kunnen er namelijk wel voor zorgen dat we méér te weten komen over de vrijheden die mensen ervaren in hun stedelijke omgevingen. Welke mogelijke (niet-fysieke) belemmeringen ervaren mensen, waar komen deze vandaan en hoe kunnen we deze met gebiedsontwikkeling helpen voorkomen of wegnemen?

Sturingsprincipes voor sociale duurzaamheid

Op basis van casestudies in Nieuw Crooswijk in Rotterdam en Buiksloterham&Co in Amsterdam analyseerde ik in een van de papers hoe fysieke interventies – zoals ontmoetingsruimtes voor de buurt en gedeelde binnentuinen – impact hebben op de capabilities van mensen. De studie verkent vervolgens hoe de manieren waarop partijen met elkaar samenwerken, op welke momenten – en wie precies met wie samenwerkt – invloed hebben op deze uitkomsten. De resultaten zijn samen te vatten in drie principes die essentieel zijn voor sturen op sociale duurzaamheid in gebiedsontwikkeling:

Principe 1: het samenwerken tussen beherende en ontwikkelende partijen

Door vanuit de capabilities naar de sociale uitkomsten in de twee gebieden te kijken is duidelijk geworden dat er vele manieren zijn waarop de gebouwde omgeving iets kan betekenen voor mensen. Zo biedt een nieuwe hippe koffiebar op de hoek van de straat misschien leuke nieuwe mogelijkheden voor een aantal bewoners, maar voegt het in feite weinig toe voor mensen die niet vaak zulke cafés bezoeken. Het ontwerp van fysieke voorzieningen kan zo zelfs leiden tot ongelijke ervaarde mogelijkheden van bewoners, blijkt uit de casestudies, bijvoorbeeld wanneer nieuwe buitenruimtes alleen voor bepaalde groepen bewoners toegankelijk is. Dit perceptie van omwonende bewoners dat zij minder toegang hadden tot nieuwe voorzieningen dan de nieuwe bewoners werd hier versterkt door de ontevredenheid die zij ervaarden over hun betrokkenheid bij het ontwikkelproces.

Voor een inclusief effect van interventies in gebiedsontwikkeling is het daarom belangrijk om allereerst diverse waardeoordelen, persoonlijke behoeften en percepties van lokale gebruikers op te halen. Het goed in beeld krijgen van het gebruikersperspectief is echter een intensieve aangelegenheid. Uiteraard gebeurt dit deels via participatieprocessen en doelgroepen- en/of bewonersonderzoek, maar dit zijn vaak slechts een momentopname in het langjarig traject van een gebiedsontwikkeling. Voor het vertegenwoordigen van een divers gebruikersperspectief is daarom ook continue samenwerking of afstemming nodig tussen ontwikkelende partijen en beherende organen zoals bewonersorganisaties, lokale ondernemers(verenigingen), scholen, sportclubs of zorginstellingen. Hierdoor kan dialoog en kennisuitwisseling plaatsvinden over wat diverse lokale gebruikers van waarde vinden in hun levens en wat er volgens ontwikkelende partijen mogelijk is om in een gebiedsontwikkeling op te nemen of te faciliteren.

Principe 2: het vasthouden van sociaal-gerichte samenwerking door de fases heen

Het is vervolgens belangrijk dat dergelijke samenwerking in stand blijft tijdens de overgang van realisatie- naar beheerfase van een gebiedsontwikkelingsproject. In Buiksloterham&Co werkte een ontwikkelaar samen met een zorginstelling, wat resulteerde in de realisatie van de gedeelde ruimtes binnen drie sociale huurblokken. Hierin werden ‘coaches’ aangesteld die in de woonblokken een functie als community builders vervulden. Voor het integreren van het gebruikersperspectief is het dus nodig dat de beherende partijen afspraken maken met de ontwikkelende partijen, ook vóórdat het project is opgeleverd - juist dan kunnen de plannen nog worden aangepast. Omgekeerd geldt ook dat dergelijke sociaal-gerichte samenwerking over de realisatiefase heen getrokken moeten worden om ze in de beheerfase betekenis te geven. In Nieuw Crooswijk werd het gemis van een dergelijke samenwerking bijvoorbeeld duidelijk bij de realisatie van een ‘multifunctionele school met buurtfunctie’ die een belangrijk deel was van de plannen maar nooit met die functie werd gerealiseerd – juist omdat de beherende partij vanuit een volledig andere – eveneens relevante – redenatie het gebouw anders programmeerde.

Principe 3: het sterk uitspreken van mensgerichte doelen in de beginfase van projecten

De benodigde samenwerking voor sociale duurzaamheid is lang niet altijd vanzelfsprekend in gebiedsontwikkeling. Om deze succesvol na te streven blijkt dat het nodig om sociale doelen al in de initiatieffase van projecten stevig uit te spreken en vast te stellen, bijvoorbeeld door een gezamenlijk ondertekend manifest of een raadsbesluit. Een cruciaal element daarbij is dat deze sociale doelen zo geformuleerd zijn dat ze zich richten op het verbeteren van de leefkwaliteit en individuele capabilities van diverse gebiedsgebruikers – en niet enkel op de fysieke verbetering van het gebied of enkel op het collectief belang in het grotere gebied, stad of regio.

Dit laatste was bijvoorbeeld het geval bij de ontwikkeling in Nieuw Crooswijk. De onderliggende gedachte van de sociale doelen in dit project was om meer gezinnen aan de stad te binden door een nieuw type woning aan te bieden. Dit sociale doel richt zich dus op de bevolking van de stad in het algemeen, en niet op de personen die daadwerkelijk van het gebied gebruikmaken. Al vanaf het begin van het project was de doelstelling dus niet ‘capability-gericht’. Dit maakte de beslissingen van de ontwerpers en ontwikkelaars legitiem – het verbeteren van de levenskwaliteit van mensen was immers nooit hun opdracht geweest.

Succesvolle praktijken in het buitenland verklaard

Voor meer inspiratie voor het sturen op sociale duurzaamheid moeten we naar het buitenland kijken. Sturing gaat namelijk ook over het institutionele landschap waarbinnen gebiedsontwikkelingsprojecten plaatsvinden – denk aan regelgeving, normen en cultuur. Ook op dit niveau zijn elementen aan te wijzen die invloed hebben op uitkomsten van sociale duurzaamheid in gebieden, blijkt uit buitenlandse casestudies die ik presenteerde in een volgend paper. Ik deed specifiek verslag van twee succesvolle praktijken waarin ontwikkelaars mensgericht tewerk gingen – via de Dialoogbenadering in Helsingborg en het Gebiedsbeheerteam in Aspern Seestadt.

Hoe lukte het in Zweden en Oostenrijk om deze succesvolle mensgerichte aanpakken binnen de gebiedsontwikkelingsprojecten van de grond te krijgen? Ik vond een drietal voorwaarden die dit helpen te verklaren.:

Voorwaarde 1: Het gaat om governance-structuren die de verantwoordelijkheid om in gebiedsontwikkeling sociale doelen te realiseren duidelijk definiëren

Als eerste gemene deler valt op dat in beide projecten duidelijkheid heerst over welke partij de taak heeft om de dialoog met bewoners en andere gebiedsgebruikers te onderhouden. In Aspern Seestadt verloopt deze verantwoordelijkheid op een formele manier, namelijk via een gebiedsbeheerteam dat via een tenderopdracht voor een periode van 3 tot maximaal 6 jaar is aangesteld binnen de gebiedsontwikkeling. Deze constructie komt niet uit de lucht vallen – al jarenlang werkt Wenen met dergelijke gebiedsorganisaties en de verantwoordelijke gemeentelijk afdeling had dan ook voldoende capaciteit om deze te begeleiden. De toepassing van deze organisatievorm in Aspern Seestadt is dan ook een logisch vervolg op de al bestaande gemeentelijke werkwijze.

De Zweedse casus laat daarnaast zien dat verantwoordelijkheden ook op een informele manier kunnen worden toebedeeld. Zo gaf in dit project de ontwikkelende partij (het gemeentelijk woningbouwbedrijf) aan dat zij de dialoogactiviteiten uitvoerde omdat zij van haar eigenaar (de gemeente) geacht wordt in sociale duurzaamheid te investeren – terwijl dit voor andere Zweedse steden niet per se het geval is. Dergelijke ongeschreven regels zitten soms dus diep in een lokale cultuur gebakken en verklaren waarom iets wel op de ene, maar niet op de andere plek gebeurt.

Voorwaarde 2: het streven naar sociale uitkomsten wordt als vanzelfsprekend gemaakt

Een tweede eigenschap die beide projecten gemeen hebben, is dat zij een duidelijke koers op sociale uitkomsten van het project varen. Hierin speelt mee dat de projecten plaatsvinden in een lokaal bestuurlijk klimaat waar sociale doelen als vanzelfsprekend belangrijk worden gevonden. Wenen kenmerkt zich bijvoorbeeld als een extreem voorbeeld van sociaaldemocratische politieke stabiliteit waar principes uit de historische ‘das Rotes Wien’-periode nog steeds sterk doorsijpelen in de lokale besluitvorming. Zo is sociale duurzaamheid een van de vier hoofdcriteria voor tenders voor woningbouwprojecten en dan ook een vrij genormaliseerd concept in de lokale planningscultuur. Ook in Zweden klonk de vanzelfsprekendheid dat sociale uitkomsten belangrijk waren in het project door. Dit had te maken met een overtuiging die onder de professionals heerste, namelijk dat het simpelweg niet zou lukken in gebieden met dergelijke problematiek om de gebiedsontwikkeling te laten slagen zonder uitgebreide bewonersbetrokkenheid.

Voorwaarde 3: de financiering voor het nastreven van het publiek belang wordt veiliggesteld

Tot slot zijn de succesvolle aanpakken in beide projecten te verklaren doordat de ontwikkelende partijen in staat zijn gesteld te investeren in het lange-termijn publiek belang. In Wenen werkt dit via een publiek-privaat ontwikkelconsortium dat opereert op overheidsgrond. De Weense overheid staat erom bekend dat zij via haar aandeelhouderschap in private uitvoeringsorganisaties op een slimme manier het publiek belang in acht kan houden. Op een soortgelijke manier zijn gemeentelijke woningbouwbedrijven in Zweden een gebruikelijk instrument van de overheid om via stedelijke ontwikkeling op haar publieke doelen te sturen, zoals ook gebeurde in Helsingborg.

De bovenstaande drie governance-structuren benadrukken hoe het institutionele landschap rondom gebiedsontwikkeling van invloed is op de lokale, dagelijkse praktijk. In feite vindt er, al dan niet bewust of onbewust, voorafgaand aan een eenmalige projectaanpak jarenlange ‘voorbereiding’ plaats. Het observeren van voorbeelden uit het buitenland kan zo helpen bij het verklaren waarom de realiseren van sociale duurzaamheidsdoelen in sommige situaties soms zo’n taai proces is: wellicht zijn dergelijke governance-structuren simpelweg afwezig. Culturen, normen en regelgeving veranderen niet van de ene op de andere dag, maar worden dag in dag uit door de bezigheden van mensen geleidelijk aan gevormd. Het sturen op sociale duurzaamheid in gebiedsontwikkeling krijgt in iedere praktijk dus langs de weg van de geleidelijkheid pas specifieke invulling.

Conclusie: de paradox tussen flexibiliteit en verankering

Sturen op sociale duurzaamheid vraagt om het centraal zetten van human capabilities, ofwel de ervaarde leefkwaliteit van de individuele mens als einddoel. Dit vraagt om een bepaalde manier van denken: gebiedsontwikkeling is geen lineair proces dat stopt wanneer de fysieke leefomgeving is ingericht, maar een reflexief proces waarin ontwerpende en ontwikkelende partijen samen met beherende partijen op een continue manier sturen op sociale uitkomsten.

Uit mijn promotieonderzoek komt daarbij een paradox naar voren: terwijl er aan de ene kant flexibiliteit en openheid nodig is voor de operationalisering van sociale duurzaamheidsdoelen in specifieke gebieden, is er ook een stevige verankering van mensgerichte doelstellingen nodig om te voorkomen dat deze worden afgezwakt of vergeten tijdens het ontwikkelproces. Naast deze doelverankering binnen projecten, is sociale duurzaamheid ook gebaat bij een institutionele omgeving waarin een partij eindverantwoordelijkheid draagt voor de sociale doelen in gebiedsontwikkeling en daar middelen voor weet te mobiliseren. Terwijl we dus moeten afzien van het vastleggen van specifieke type activiteiten en fysieke interventies voor sociale duurzaamheid (want afhankelijk per situatie), zouden we de vragen ‘wie doet wat?’, ‘waar doen we het uiteindelijk voor?’ en ‘met welke middelen?’ helder voor een gebiedsontwikkeling moeten beantwoorden en vastleggen.

Sociale duurzaamheid is in gebiedsontwikkeling niet volledig beheersbaar maar zeker wel stuurbaar. Essentieel hiervoor is allereerst het besef dat de leefkwaliteit van de mens het einddoel van gebiedsontwikkeling is, en niet zozeer de fysieke leefomgeving. In elk gebied, wijk, stad of regio is het daarom belangrijk om een goed onderbouwd beeld te krijgen van hoe mensen zich verhouden tot hun leefomgeving. Sociale duurzaamheid vraagt zodoende niet per definitie om grootschalige ruimtelijke ingrepen in wijken, maar juist om precisie in het organiseren van sturing op sociale doelen op lokaal, regionaal en zelfs op nationaal niveau.

Met andere woorden, sociale duurzaamheid vraagt van ruimtelijke professionals om – hoe tegenstrijdig het ook klinkt – uit hun ‘ruimtelijke bias’ te treden en om per situatie steeds op zoek te gaan naar de betekenissen die verschillende mensen aan hun leefomgeving geven. Want alleen als we die stap éérst zetten, kunnen we beoordelen in hoeverre we met onze ruimtelijke oplossingen op het goede spoor zitten. En dat dat steeds weer tot verrassende inzichten zal leiden, is iets wat zeker is.