Succesvol energiebeleid in gebiedsontwikkeling vereist pionierswerk

Klimaatdoelen voor energie kunnen gaan over het reduceren van fossiel energieverbruik, efficiënter gebruik van energie(bronnen) en bevorderen van duurzame energie. Het schaalniveau van gebieden is van cruciaal belang voor de implementatie van deze energiedoelen. Waar gemeentelijk duurzaamheidsbeleid doorgaans wordt geformuleerd op stedelijk niveau, bieden juist gebiedsontwikkelingsprojecten de potentie om daadwerkelijk beleid te implementeren. Gebieden hebben de ‘economies of scale’ die nodig zijn om innovatieve energieoplossingen te ontwikkelen en te laten renderen. Echter, de veronderstelde complexiteit lijkt gebiedsontwikkeling juist weer in de weg te zitten, waardoor al gauw alle energie uitgaat naar energie-efficiënte gebouwen.

Uitdagend is vooral dat er door meerdere partijen gezamenlijk actie en verantwoordelijkheid genomen moet worden. Daarbovenop komt dat de rol van publieke en private partijen aan verandering onderhevig (en dus niet eenduidig) is. Daarbij komt dat energiedoelen ambigue kunnen zijn en op diverse manieren gerealiseerd kunnen worden. Kortom, begin er maar aan, als je belangrijkste taak is om een gebiedsontwikkeling financieel rond te krijgen tegen een goede ruimtelijke kwaliteit. Energiedoelen en -oplossingen hoeven echter geen ‘bijproduct’ te zijn in gebiedsontwikkeling. Ook ontkomen we er niet aan om de klimaatdoelen van het Parijs-akkoord serieus te nemen en te zoeken naar de rol die gebiedsontwikkeling kan spelen bij het behalen van die doelen. Maar hoe zorg je voor een goede afstemming tussen publieke en private belangen? Meer specifiek: hoe kunnen gemeenten ‘marktgericht sturen’ op energie in gebiedsontwikkeling?

Publiek beleid voor marktbeslissingen
Professor David Adams (Urban Studies, University of Glasgow) heeft met zijn ‘plan-shaped markets’-benadering de basis gelegd voor het hedendaagse denken over de rol van publieke partijen in privaat-gestuurde stedelijke gebiedsontwikkeling. Omdat planologen in markteconomieën zelden in de positie zijn om de implementatie van stedelijke beleidsdoelen te bepalen (implementatie is nu eenmaal in grote mate afhankelijk van de private sector), ligt het volgens Adams voor de hand om goed te kijken naar het ‘markt-effect’ van de inzet van publiek instrumentarium. Oftewel, planologen dienen hun beschikbare beleidsinstrumentarium zodanig vorm te geven en te hanteren dat ze markteffect sorteren en marktgedrag en -beslissingen ten positieve beïnvloeden. 

Publieke sturing is mogelijk via richtinggevende, regulerende, stimulerende en verbindende instrumenten. Meervoudig marktgericht sturen betekent bovendien dat gemeenten een juiste instrumentenmix moeten toepassen. Bijvoorbeeld, sturen op hardere energiedoelstellingen voor energieneutraal vastgoed in gebieden (reguleren) kan gepaard gaan met financiële prikkels voor private partijen, zoals belastingvrijstelling op toepassing van duurzame energieproducten (stimuleren). De keuze voor een publieke instrumentenmix per gebied – vaak gedefinieerd door kosten, verwachte effectiviteit en haalbaarheid – moet dus nadrukkelijker strategisch en marktgericht zijn, waarbij de gewenste (vastgoed)marktbeslissingen en –oplossingen gegenereerd worden. 

De volgende cases uit Denemarken, Duitsland en Nederland laten zien hoe gemeenten deze uitdaging ter hand namen.

Nordhavn Kopenhagen
Nordhavn is een ambitieuze mixed-use-gebiedsontwikkeling in een voormalig havengebied in Kopenhagen. De gemeente en het havenbedrijf hebben een gezamenlijk publiek ontwikkelbedrijf (CCPC) opgericht om de gebiedsontwikkeling te realiseren. Voor de eerste fase (20 hectare) wil CCPC (naast het ontwikkelen van vastgoed) een klimaatneutraal district-warmtesysteem realiseren, met daarin duurzaam-gecertificeerde laag-energetische gebouwen. CCPC zocht daartoe samenwerking met het publieke energiebedrijf, projectontwikkelaars, consultants en twee universiteiten. 

CCPC gebruikte richtinggevende instrumenten om de gebiedsenergiedoelen te formuleren, waaronder de consistente branding van Nordhavn als duurzame wijk (zoals via een masterplan), en doorvertaling hiervan in plannen voor deelgebieden. Daarnaast gebruikt CCPC regulerende instrumenten om de markt ‘harde’ energiecondities mee te geven, waaronder de verplichting in het bestemmingsplan tot aansluiting van gebouwen op het district-warmtesysteem, de realisatie van gebouwen met laag energieverbruik (volgens de Deense bouwbesluit-normering), en de verplichte kwaliteitstoets voor architectuur en gebouwenergie voor ontwerpen in het tenderproces, voorafgaand aan de gunning en privaatrechtelijke contractvorming. 

Stimulerende maatregelen, zoals de publieke aanleg van infrastructuur, cofinanciering van technologische oplossingen en de DNGB-duurzaamheidscertificering van het gebied, beïnvloedden de bereidheid van projectontwikkelaars om meer dan de minimaal gestelde energiedoelen te realiseren. Dit alles werd ondersteund door verbindende instrumenten, zoals een voortdurende informele publiek-private dialoog over het ambitieniveau en haalbaarheid van duurzaamheid- en energiedoelen in het gebied, en het oprichten van een onderzoekssamenwerkingsverband (EnergyLab Nordhavn). Hierin werd kennis ontwikkeld en gedeeld over innovatieve energieoplossingen die recht deden aan gemeentelijke energiedoelen en locatie-specifieke vastgoedrendementsdoelen van investeerders. 

Waterfront Århusgade, bron: Jens-Philip Petersen

Wilhelmsburg-Mitte Hamburg
In Hamburg is gedurende de crisisjaren 2007-2013 het voormalig spoorwegemplacement in Wilhelmsburg-Mitte van 20 hectare als mixed use-gebied herontwikkeld, als onderdeel van de Internationale Bauausstellung (IBA) Hamburg. De gemeente was grondeigenaar van het gebied en heeft een publiek ontwikkelbedrijf, IBA Hamburg, opgericht om het gebied tot ontwikkeling te brengen via PPS’en met consortia van private ontwikkelaars, architecten eningenieursbureau, plus afspraken met het publieke energiebedrijf. In Wilhelmsburg-Mitte is een geavanceerd district-warmte-distributienetwerk aangelegd, waarop de aaneengesloten 23 gebouwen hun overschot aan warmte bij lage energievraag kwijt kunnen. Hierdoor kan effectiever gebruik worden gemaakt van de gedecentraliseerde hernieuwbare energiebronnen op gebouwniveau.

Ook hier is een mix van publieke sturingsinstrumenten ingezet. De gemeente heeft richting gegeven aan de ontwikkeling van Wilhelmsburg-Mitte door in het masterplan Renewable Wilhelmsburg stedelijke duurzaamheidsambities te formuleren. Ook trok en greep zij de publieke tentoonstelling IBA aan als podium voor het branden van hoge gebiedsenergiedoelen. Daarnaast werden regulerende instrumenten ingezet (via competitieve publieke tenders en privaatrechtelijke contracten), met daarin energiestandaarden als voorwaardelijke condities voor gronduitgifte en bouwplangoedkeuring. Deze strenge energiestandaarden werden gekoppeld aan de financiële prikkel van subsidies voor energie-innovaties waarvan de ‘criteria of excellence’ werden vastgelegd in een ‘kwaliteitsovereenkomst’. Investeerders dienden zich te committeren aan deze criteria en een financiële zekerheidsgarantie te overleggen. Een externe kwaliteitscommissie zag toe op de implementatie van de energie-innovaties tijdens de bouw.

Naast deze regulerende en stimulerende sturing, heeft de gemeente op meerdere manieren geprobeerd verbindingen te leggen met marktwensen om tot innovatieve en haalbare ideeën te komen. In de tender is gestuurd op de samenwerking in interdisciplinaire projectteams, bestaande uit ontwikkelaars, architecten en ingenieursbureaus. Ook zocht zij nadrukkelijk naar het financieel haalbaar maken van energieoplossingen van marktpartijen.

IBA Hamburg

Rijswijk Buiten
In Nederland zijn ook gebiedsontwikkelingen te vinden waarbij behoorlijke energieambities zijn gesteld. In Rijswijk Buiten wordt een mixed use-woongebied ontwikkeld op een voormalige kassenlocatie. De energie-innovatie bestaat uit energieneutrale gebouwen die gebruikmaken van een individueel zonnepanelen- en warmtepompsysteem. Hierbij leasen bewoners de energietechnologie, waardoor woningprijzen relatief laag blijven. De gemeente Rijswijk heeft voor de implementatie van haar energiedoelen een projectbureau opgericht, in samenwerking met Dura Vermeer (als ontwikkelpartner), adviesbureaus en technische-installatieleveranciers.

De gemeente stuurde richtinggevend via een masterplan, een serie workshops (waarbij een collectief energienetwerk en nul-op-de-meter-woningen op de agenda stonden), en het branden van Rijswijk Buiten als duurzame gebiedsontwikkeling. Ook schreef de gemeente een tender uit met daarin geverifieerde, haalbare energie-eisen uit, op basis waarvan zij een private ontwikkelpartner selecteerde. Een stimulans was de ontwikkeldoelstelling om het gebied te certificeren volgens het Duurzaamheidsprofiel van een Locatie (DPL).

Belangrijker om marktpartijen te stimuleren energieoplossingen te bedenken en te bekostigen, was de rol van het gemeentelijk projectbureau om financiële risico’s voor ontwikkelaars te beperken. Het projectbureau nam de grondexploitatie voor zijn rekening. Ook nam het de optie in de overeenkomst op voor het ‘ontwikkelrecht’ van het tweede pakket van 250 woningen voor Dura Vermeer, mits de gemeente tevreden was over de gerealiseerde energie-innovaties.

Kenmerkend voor Rijswijk Buiten is ook de verbindende rol die het projectbureau speelde. Er is tussen gemeente en ontwikkelaar voortdurend gebouwd aan vertrouwen, door open boeken te hanteren en flexibel te zijn in de planvorming. Ook was er een basishouding van publiek-private kennisdeling, waardoor bijvoorbeeld het leasemodel voor de technologie bedacht is.

Rijswijk Buiten, Sion. Bron: Jens-Philip Petersen

Conclusies
Wat kunnen we nu leren van deze drie energiegestuurde gebiedsontwikkelingen? Kenmerkend voor alle drie de cases is dat de gemeenten bewust meervoudige, marktgerichte sturing toepasten. Zij keken bij de inzet van een instrumentenmix nadrukkelijk naar het markteffect van energieambities (richting geven), energiedoelen en -eisen (reguleren), financiële prikkels (stimuleren) en netwerken en samenwerkingen (verbinden). Dit leidt ertoe dat ontwikkelaars het vertrouwen en de zekerheid krijgen dat investeringsbeslissingen in (technologische) energie-innovaties in gebiedsontwikkelingen ook financieel haalbaar worden.

Daarnaast ontstaat zo bij publieke en private partijen een schat aan nieuwe kennis over planologische, technologische, juridische en financiële aspecten die horen bij het integreren van energie-innovaties in gebiedsontwikkelingsprojecten.

Tegelijk valt op dat in elk van de drie cases – niet in de laatste plaats door de onderlinge verschillen in context en instituties – er uiteenlopende, specifieke sturingsmiddelen en energieoplossingen zijn toegepast.

Het lijkt er kortom op dat sturen op energiedoelen in gebiedsontwikkeling pionieren en maatwerk is. Niettemin laten de voorbeelden ook zien dat gebiedsontwikkeling nu al een substantiële rol kan spelen in de noodzakelijke energietransitie. Terloops worden we daar ook nog eens slimmer, beter én energieker van.