Tenderen en aanbesteden, kan het sneller, beter en toch goedkoper?

Er worden jaarlijks vele planselecties uitgeschreven, maar de meningen hierover zijn niet altijd positief. Bovendien gaan er flink wat (maatschappelijke) kosten zitten in het tenderen van woningbouwlocaties, maar om hoeveel kosten dit precies gaat is onduidelijk. Daarom heeft Akro Consult, in samenwerking met OPENRED, onderzoek gedaan naar deze kosten in het afgelopen jaar (2024). Op basis van de OPENRED-data en input vanuit ontwikkelaars is gebleken dat marktpartijen circa € 46 miljoen investeerden in woningbouwtenders. Dit komt neer op ruim 6.500 euro per woning out-of-pocket kosten, uitgaande van ongeveer 7.000 getenderde woningen in 2024.

Slechts een relatief beperkt deel van deze kosten landt daadwerkelijk in een woningbouwproject, de rest van die kosten kan beschouwd worden als grotendeels ‘verloren’ kosten. Dit al in 2017 beschreven probleem blijkt hardnekkig, maar met een scherper inzicht in de kosten en in de alternatieven voor de tenderaanpak kan er wat aan gedaan worden. Wij hebben ons tot doel gesteld jaarlijks inzicht te bieden in deze kosten en te signaleren welke verbeteringen plaatsvinden.

De kosten

Tenderkosten omvatten enerzijds de uitgaven die marktpartijen maken om mee te dingen naar ontwikkelopdrachten voor woningbouw en anderzijds de voorbereidingskosten die (vaak) bij de gemeente komen te liggen. Werkzaamheden die gemeenten verrichten, zijn onder andere het uitvoeren van onderzoeken, het opstellen van ontwerpuitgangspunten met behulp van ingehuurde adviseurs en het voldoen aan juridische en administratieve vereisten. Voor marktpartijen gaan de meeste out-of-pocket kosten zitten in de inhuur van diverse adviseurs, architecten en stedenbouwkundigen. Deze kosten nemen de laatste jaren zowel aan publieke als aan private zijde toe, door de steeds groter wordende ambitielijst van gemeentes en corporaties, van energie-efficiëntie tot klimaatadaptatie, ecologie en circulariteit. Elk (nieuw toegevoegd) vakgebied vraagt een eigen expert.

Hoewel er weinig onderzoek beschikbaar is naar wat de totale kosten zijn en hoeveel er wordt getenderd in Nederland, zijn er al eerdere pogingen gedaan om de hoogte van de tenderkosten in te schatten. Zo liet de publicatie ‘PPS bij gebiedsontwikkeling’ (2017) al zien dat het totale aanbestedingsvolume (alle bouwprojecten, zoals woningbouw, utiliteitsbouw en infrastructuur) in die tijd rond de 12 miljard euro lag. Daarbij werden de tenderkosten ingeschat op basis van 1 tot 1,5 procent van de contractsom. Uitgaande van vier partijen per inschrijving werden de jaarlijkse tenderkosten berekend op zo’n 480 tot 720 miljoen euro (dus voor alle bouwprojecten, zowel voor private als publieke partijen gezamenlijk).

Het onderzoek

In 2024 heeft OPENRED circa 200 meldingen op TenderNed geregistreerd waarvan er circa 100 tenders waren. Deze zijn te verdelen over de volgende grootteklassen: 57 kleine (minder dan 50 woningen), 42 middelgrote (50 tot 200 woningen) en 15 grote (200 en meer woningen). Op basis van het uitgevoerde onderzoek zijn de belangrijkste conclusies voor het jaar 2024:

- Ontwikkelaars zijn naar schatting in 2024 in totaal circa 45,5 miljoen euro kwijt aan out-of-pocket kosten.

- Op een totaal aantal van circa 7.000 getenderde woningen in 2024 komt dit neer op out-of-pocket kosten van ruim 6.500 euro per woning. De markt betaalt dit bedrag per woning aan andere, derde partijen zoals architectenbureaus en adviseurs.

- Dit bedrag weerspiegelt overigens enkel de directe out-of-pocket kosten voor marktpartijen, terwijl de voorbereidings- en gunningskosten van de gemeentelijke overheid in deze berekening niet zijn opgenomen.

- Uitgaande van definitieve gunning aan één partij, landt slechts een beperkt deel van deze kosten – circa 10,9 miljoen euro – daadwerkelijk in het winnende plan.

- Jaarlijks gaat er dus circa 75 procent ofwel 34,4 miljoen euro aan tenderkosten verloren (circa 5.000 euro per woning). Ter vergelijking, in de zesde tranche van de WBI-subsidie eerste deel werd circa 146 miljoen euro (exclusief BTW) beschikbaar gesteld voor circa 29.000 woningen (circa 5.000 euro per woning).

Waarom dan toch tenderen?

Tenderen is voor gemeenten die grond willen verkopen vaak geen keuze, maar vloeit voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (Didam-arrest) en/of de aanbestedingsregels. Maar tenderen is niet alleen noodzakelijk, er zitten ook voordelen aan. Het tenderproces draagt (bij een perfecte marktwerking) bij aan een optimale prijs-kwaliteitverhouding, omdat het de concurrentie tussen aanbieders stimuleert. Diezelfde concurrentie zorgt er ook voor dat marktpartijen onder druk van maatschappelijke ambities met creatieve en/of innovatieve oplossingen komen. Bovendien zorgt het voor een transparante en objectieve selectie van marktpartijen, in lijn met het gelijkheidsbeginsel.

De uitspraak van de Hoge Raad in de Didam II-zaak bevestigt dit, door te onderstrepen dat aanbestedingen op een eerlijke en transparante manier moeten plaatsvinden, waarbij aan ieder die belangstelling heeft, een gelijke kans gegeven moet worden om bijvoorbeeld een bouwkavel te kopen. We kennen in Nederland dan ook een jarenlange praktijk met het realiseren van substantiële aantallen woningen via planselecties voor woningbouwontwikkelingen. In deze selecties wordt het beste woningbouwplan gekozen op basis van prijs en kwaliteit.

Echter, er zijn ook nadelen verbonden aan de planselectie. Allereerst is het gevraagde product, het plan, zo complex dat van een volledig transparante markt geen sprake is. Een vergelijking tussen plannen is lastig, vooral omdat de plannen doorgaans een lange looptijd hebben. Dit betekent dat de plannen in de praktijk meerdere keren bijgesteld en gewijzigd worden om aan nieuwe omstandigheden, regelgeving of marktomstandigheden te voldoen op weg naar realisatie. Het vraagt dus veel inspanning in tijd en geld om criteria en beoordelingsprocedures uit te werken zodat de beoordeling zoveel mogelijk geobjectiveerd is en tegelijkertijd de flexibiliteit in de plannen behouden blijft.

Wanneer de criteria eenmaal zijn bepaald en de beoordelingscommissie is aangewezen, wordt de tenderprocedure gevoerd, soms zonder verder overleg met inschrijvende ontwikkelaars. Deze angst voor een ‘dialoog’ met de markt bij de uitschrijvers komt voort uit de vrees voor een gebrek aan transparantie en de mogelijkheid van vriendjespolitiek, wat kan leiden tot lastige vragen van bijvoorbeeld de gemeenteraad. Dit creëert vanaf het begin een sfeer van wantrouwen die een latere samenwerking kan belemmeren. Bovendien wordt nuttige input voor het uiteindelijke plan en de toe te passen criteria voor beoordeling op deze manier gemist.

Daarnaast is er bij opdrachtgevers nog steeds de neiging om ambities op te stapelen in een poging het maximale uit de markt te halen. Een logisch gevolg van de grote groei in het aantal ambities. Elke beleidsafdeling of expert wil op zijn terrein graag een goede gebiedsontwikkeling vormgeven. Als vooraf geen integrale afweging wordt gemaakt over de gestapelde ambities, dan leidt dit soms zelfs tot onhaalbare uitvragen. Vooral middelgrote en kleine bedrijven voelen de druk van de hoge tenderkosten, aangezien zij vaak minder financiële ruimte hebben om deze voorinvesteringen te doen. Dit ontmoedigt hen om deel te nemen aan tenders. Maar ook grote ontwikkelaars zien soms bewust af van tenders, omdat men inschat dat men zich binnen zo’n tender niet voldoende kan onderscheiden op kwaliteit. Bovendien levert tenderen in een schaarse markt niet per se de meest voordelige bieding op.

Kan het dan niet anders?

Eric Frijters spreekt van ‘maatschappelijke schade’ in termen van tijd, geld en capaciteit die geïnvesteerd moeten worden door meerdere ontwerpteams voor één tender. De geraamde tenderkosten zijn substantieel en hadden partijen ook bijvoorbeeld in de woningbouwversnelling kunnen steken. Tegelijkertijd kennen planselecties voordelen en heeft de introductie van de regelgeving voor transparantie ook een achtergrond in de strijd tegen bouwfraude.

De vraag is dus: is een oplossing denkbaar waarbij de voordelen worden benut, de tenderkosten worden verlaagd en de nadelen worden afgevangen? Om de tenderkosten te verlagen, zijn er verschillende strategieën die kunnen worden overwogen. Deze oplossingen richten zich op het stroomlijnen van het tenderproces en het beperken van de onnodige kosten die bedrijven moeten maken om aan aanbestedingen deel te nemen. We onderscheiden er vijf.

1 Bezint eer ge begint en vraag indien nodig de markt om te bezinnen

De beginfase van planuitwerking en het opstellen van tenders kent vaak een lange en intensieve voorbereiding, waarbij de risico’s van overambitieuze plannen of onrealistische eisen groot zijn. Het is daarom van cruciaal belang voor uitschrijvers om zich in deze fase goed te bezinnen en keuzes zorgvuldig af te wegen. Gemeenten en andere opdrachtgevende partijen zouden flexibeler kunnen omgaan met het kader voor weerbarstige gebiedsontwikkelingen, waarbij niet elke ontwikkeling rigide binnen vastgestelde kaders moet passen. Durf hierbij ook keuzes te maken: stel beleid op met haalbare eisen en richt de ambities op een beperkt aantal essentiële doelen. Daarnaast kan het nuttig zijn om de markt vooraf te peilen of zij bereid en in staat is om de gestelde eisen te realiseren door middel van een consultatie. Het betrekken van de markt op dit vroege moment kan niet alleen zorgen voor haalbare en werkbare voorstellen, maar ook voor een efficiënter proces en minder verrassingen achteraf.

2 Vraag niet te ‘zware’ plannen uit

Een van de meest directe manieren om tenderkosten te verlagen, is door de vormeisen voor de inschrijvingen te verlichten. In plaats van gedetailleerde technische plannen of complete maquettes te vragen in de eerste of laatste ronde, zouden uitvragers kunnen kiezen voor lichtere vormeisen, zoals het aanleveren van conceptplannen op SO-niveau of visies. Dit zou de initiële kosten voor inschrijvers aanzienlijk verlagen. Een tenderproces gaat om de keuze voor een plan (met partner), dus de vraag is: wat heeft de uitschrijver van de tender nodig om dat te beoordelen? De ervaring leert dat het ontwerp na gunning altijd nog nader moet worden uitgewerkt. Vaak is een keuze gebaseerd op een uitgevraagd VO, maar moet na de selectie het VO nog grondig worden herzien, op basis van alle gemaakte opmerkingen in de beoordeling.

Consequentie van minder uitgewerkte plannen is dat er na selectie een fase komt van nadere planuitwerking tot en met DO en met een uitgewerkte grondprijs. Dat vraagt dus vertrouwen van overheid en markt in de samenwerking met elkaar. Van gemeenten vraagt het durf om dat vertrouwen te geven. En voor marktpartijen geldt: zorg dat het vertrouwen behouden blijft, niet alleen voor henzelf maar ook voor de andere marktpartners die nog met de gemeente verder moeten. Ondanks de vele congressen met mooie woorden over samenwerken blijkt dit in de praktijk toch vaak weerbarstig.

Een variant om snelheid en samenwerking te bevorderen is het uitvragen van een kleiner deelplan op SO- of VO-niveau, waarop ook de beoordeling plaatsvindt. Ten behoeve van continuïteit in samenwerking (een succesfactor voor voortgang en beperking van faalkosten) kan vervolgens een ontwikkelrecht voor een volgend deelplan worden toegekend na gebleken positieve voortgang (maar dat deelplan hoeft niet aan de voorkant in de tender meegenomen te worden). Dit uiteraard op basis van marktconforme uitgangspunten.

3 Verlaag het aantal partijen in de laatste selectiefase en ga in dialoog

Voor een grotere woningbouwontwikkeling (meer dan 200 woningen) kan een ontwikkelaar al snel meer dan 250.000 euro aan out-of-pocket kosten kwijt zijn. Als vier partijen worden gevraagd dit plan te realiseren, liggen de totale tenderkosten bij elkaar opgeteld al snel op 1 miljoen euro. Circa 75 procent daarvan landt nooit in het project.

Het beperken van het aantal partijen dat doorgaat naar de selectiefase tot drie kan al helpen om de tenderkosten te verlagen. Door een strenger voorselectieproces te hanteren, stromen dan alleen de meest geschikte ontwikkelaars door naar de volgende ronde. Deze zijn allen gemotiveerd en als een uitvrager in een voorselectie al de belangrijkste voorwaarden voor de woningbouwontwikkeling schetst – programma, minimale financiële bieding, ruimtelijke randvoorwaarden – haken ontwikkelaars zelden af in de laatste fase.

4 Benut de opties voor versimpeling van het tenderproces

Een andere methode om kosten te drukken, is door het tenderproces te versimpelen. Hiertoe zijn verschillende mogelijkheden denkbaar, zoals de groslijstprocedure of de ‘mini-tender’. Bij de groslijstprocedure worden via een voorselectie meerdere marktpartijen beoordeeld op hun geschiktheid om projecten te ontwikkelen in een specifieke regio. Via loting worden deze vervolgens in een volgorde geplaatst. De bovenaan geplaatste partijen krijgen als eerste de kans om via een kleine tender bepaalde kavels aan te kopen of te ontwikkelen. Dit proces beoogt tijdwinst en efficiëntie, doordat minder middelen en personele capaciteit nodig zijn en de voorselectie per project overbodig wordt. Deze procedure is met name geschikt voor locaties met vergelijkbare kenmerken en eenvoudiger ambities.

De mini-tender is een versimpelde tenderprocedure en richt zich op een snel, beheersbaar en efficiënt tenderproces voor kleinere, eenvoudige ontwikkelingsprojecten. Belangrijkste besparing is dat er geen plan wordt uitgevraagd. Doorgaans worden twee fases doorlopen. In de voorfase wordt een uitvraag gedaan waarin bijvoorbeeld wordt gekeken naar de financiële stabiliteit van de ontwikkelaars en hun visie voor het project. Dit is bedoeld om de meest geschikte partijen te selecteren.

In de bodfase, de laatste fase, gaat het om het hoogste bod. Er wordt dus niet altijd gekeken naar de kwaliteit van het plan, omdat de kaders (bijvoorbeeld via een ontwikkelpaspoort) al duidelijk vooraf zijn gesteld en er weinig ruimte is voor variatie in het voorstel. Belangrijk is dat (ruimtelijke) randvoorwaarden vooraf relatief ver zijn uitgewerkt door de opdrachtgever en dat daarmee de kwaliteit is geborgd en dus niet verder hoeft te worden uitgevraagd in een planselectie (waar vervolgens drie of vier partijen mee aan de slag moeten).

5 Zet partnerselectie in als alternatief voor grootstedelijke of complexe opgaves

Woningbouwplannen ontwikkelen is steeds complexer. En ook de locaties waar het moet gebeuren zijn kleiner, vervuilder, met meer buren en belanghebbenden eromheen. Het is niet altijd mogelijk of wenselijk om vooraf een volledig uitgewerkt kader te schetsen voor een woningbouwontwikkeling. Of de kosten om dit kader vooraf uit te werken zijn zodanig hoog, dat het loont om sneller een marktpartij te selecteren om de opgave gezamenlijk uit te werken.

Voor de complexe en/of risicovolle opgaves kan het vooraf uitwerken van een plan tot ongewenste doorlooptijden en kosten zorgen. Eerst steekt de gemeente veel tijd en geld in het schetsen van een ruimtelijk kader en vervolgens zijn ontwikkelaars veel tijd en geld kwijt om de planuitwerking nogmaals uit te voeren en om tot een indiening te komen. Een optie is dan het selecteren van een partner, om gezamenlijk de haalbaarheidsfase te doorlopen (rekenen en tekenen).

Bij een partnerselectie wordt dus niet een plan maar een partner geselecteerd. Voor ontwikkelaars in de indieningsfase een stuk minder intensief (en dus een substantieel goedkopere selectiefase) en beide partijen maken maar één keer plankosten die ze samen kunnen verdelen. Ook onder het Didam-arrest is zo’n partnerselectie nog steeds een objectieve manier om grond voor woningbouw te verkopen. Aandachtspunt is uiteraard het onderbouwen van de marktconforme grondprijs via een onafhankelijke taxatie om aan de staatssteunvereisten te voldoen.

Effectiever en efficiënter

De maatschappelijke kosten van tenderen zijn substantieel. Willen we daar écht iets aan veranderen, dan moeten we vooraf goed nadenken over welke tenderprocedure nodig is en hoe we capaciteit en geld efficiënt inzetten. Het reduceren van tenderkosten is niet alleen voordelig voor de bedrijven die deelnemen aan het proces, maar ook voor de maatschappij als geheel. Tenderen is in veel gevallen logisch, maar het kan vaak efficiënter en effectiever. Er is ruimte voor verbetering, vooral door meer vertrouwen en samenwerking te bevorderen tussen de verschillende betrokken partijen in de woningbouwsector.

Gelukkig zijn er concrete oplossingen en alternatieven beschikbaar die bijdragen aan de verlaging van tenderkosten, zoals het versimpelen van inschrijvingen en procedures, het beperken van het aantal partijen in de selectiefase en het werken met strategische partners. Door deze maatregelen serieus te overwegen en in de praktijk te brengen, kunnen we een gezonde en goed concurrerende markt creëren, waar zowel ontwikkelaars als de maatschappij van profiteren.