Geef de burger toegang tot besluitvorming over de stad

Op 1 oktober heeft de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) een advies uitgebracht over het vergroten van de toegankelijkheid van voorzieningen, wonen en vervoer in de stad voor de meer kwetsbare bewoners. Het is een goed advies dat past bij de tijdgeest waarin we zoeken naar middelen om het publieke belang weer terug te veroveren op het marktdenken en de marktwerking in de stad. Ik vond het wel jammer dat het niet ging over de toegang voor de bewoners tot de besluitvorming in de stad. Want ik ben bang dat in het huidige krachtenveld de adviezen meer lippendienst worden bewezen dan dat ze voor verandering zorgen. Wil je dat er echt iets verandert dan zul je parallel aan het inhoudelijke verhaal een nieuw speelveld moeten maken waarin bewoners worden gemobiliseerd en invloed hebben.

Ik vind 'toegang tot besluitvorming' ook wel een mooie term omdat het zich onderscheidt van de vrijblijvendheid van participatie en de hoogdravendheid van democratische vernieuwing. Daarom ben ik er zelf maar even voor gaan zitten en een advies geschreven over dat thema als aanvulling op het verhaal van de Rli. Doe er je voordeel mee.

Voor wie moeten we toegang regelen?

Er zijn ruwweg drie groepen te onderscheiden voor wie zowel de toegang tot de stad als de toegang tot besluitvorming problematisch is. 

Allereerst de mensen voor wie de drempel om zich überhaupt met het handelen van de lokale overheid en politiek te bemoeien heel hoog is omdat ze weinig vertrouwen hebben in de overheid, politici, ‘de elite’ of de ‘witte instituties’ en omdat de taal, omgangsvormen en rituelen die zich voltrekken in de zaaltjes waar ze wel eens worden uitgenodigd  (inloopavonden, designateliers, burgertop) de hunne niet zijn. 

Ten tweede de veel geroemde vitale beroepen die meestal wel stemmen maar het te druk hebben om zich naast werk, mantelzorg, sociaal leven en vrijwilligerswerk met de lokale besluitvorming bezig te houden. Zij ervaren wel de ineffectiviteit van de politiek om hun belangen te dienen (zoals een betaalbaar huis) maar uiten dat vooral in sectorgebonden landelijk protest (lerarenstaking, acties in de zorg etc.) maar weten geen haakjes te vinden in de lokale besluitvormingssystemen. 

En ten derde de actieve bewoners (buurtgroepen, lokaal initiatief, belangengroepen) in de stad, wijken en buurten die hun plek in de lokale besluitvorming wel claimen maar die het idee hebben dat ze steeds weer aan het lijntje worden gehouden, voor voldongen feiten worden geplaatst en geen merkbare invloed hebben.

Wat de 3 groepen bindt is dat ze aanvoelen dat besluitvorming in de stad een eigen logica heeft waar ze geen greep op krijgen en een ander type belang dient dan dat van henzelf en hun lotgenoten.

Technocratie en paternalisme

Dat ze er geen greep op krijgen heeft allereerst te maken met het technocratisch karakter van beleidsvorming, gestuurd door professionals en met instrumenten als regionale agenda’s, stedelijke programmering, ruimtelijke kansenkaarten, ontwerpmanifestaties, netwerksturing en opgavegericht werken. Daarmee is een systeem gebouwd waar besluiten op een onnavolgbare wijze tot stand komen en verstopt zijn onder een deken van verhullend taalgebruik. En dwars hier doorheen loopt het maar al te bekende fenomeen van de verkokering. Zowel de verkokering zelf als alle pogingen om met nieuwe instrumenten en systemen die verkokering te doorbreken (‘integraal’, ‘gebiedsgericht’, ‘opgavegericht’) maken de besluitvorming ongrijpbaar. Daardoor kunnen stadsbewoners zich slecht met die systeemwereld verbinden en raken mensen die de weg hierin proberen te vinden al snel verdwaald. Het zijn dan degenen met de meeste kennis en contacten (‘bureaucratische competenties’), geld en lobbymacht die nog in staat zijn dit systeem naar hun hand te zetten. 

Door dit type participatiecircussen op te tuigen zonder aan het onderliggende systeem van besluitvorming te sleutelen creëer je een tijdrovend proces met weinig impact waar iedereen frustraties en littekens van oploopt. Twee jaar geleden sprak ik om die reden al deze grafrede op (vrijblijvende) participatie uit en helaas zie ik daarin in de meeste steden weinig verbeteren.  

Om de ‘gewone burger’ niet helemaal kwijt te raken is als antwoord hierop een vrij paternalistisch systeem van inloopavonden, inclusiviteitsagenda’s, verwachtingsmanagement, doelgroepencommunicatie, klankbordgroepen en creatieve sessies ontwikkeld. Want zo kunnen we ‘ het verhaal beter voor het voetlicht brengen’, ‘burgers beter betrekken’, ‘wensen ophalen’, ‘ruimte binnen kaders geven’ en ‘weerstanden kanaliseren’. De taal en de instrumenten zijn gericht op het versterken van de legitimatie van overheidshandelen en niet op het versterken en mobiliseren van bewonersmacht als derde poot naast overheid en markt. 

Treurig ideaal van de concurrerende stad

Extra pijnlijk is dat het beleid in de ruimtelijke hoek vooral is gericht op een ideaal dat ver van bewoners afstaat: de concurrerende stad of regio die moet blijven groeien. En dan is er vooral aandacht voor degenen die nog niet in de stad aanwezig zijn maar naar ‘onze stad’ gelokt moeten worden: bedrijven, kennis- en culturele instellingen, kapitaalkrachtige gezinnen, bezoekers en toeristen, expats en internationale studenten, investeerders, projectontwikkelaars et cetera. In dit krachtenveld gedraagt de lokale overheid zich (zeker in de ruimtelijk-economische hoek) als een bedrijf.

De relatie tussen de lokale overheid en de stadsbewoners komt hierbij zichtbaar onder druk omdat de ‘oude’ bewoners steeds vaker worden behandeld als sta in de weg (‘NIMBY') van de grote plannen met groei, verdichting en uitnodigend vestigingsbeleid. Ik schreef daar al eerder dit verhaal over.

Veel bestuurders, politici en ambtenaren zullen blijven roepen dat dit neoliberale ideaal van de concurrerende stad uiteindelijk iedereen ten goede komt en dat dit misschien beter moet worden uitgelegd. Maar gelukkig breekt het inzicht door dat dit onzin is. Het advies van de Rli is gelukkig een voorbeeld van die nieuwe tijdgeest en is, als je het goed leest, een afrekening met de idealen van de neoliberale stad. Maar de vraag is wel wat de praktische consequenties zijn. 

Bouwen van een nieuw speelveld

Ik vrees dat in het boven beschreven krachtenveld van stedelijk beleid (technocratisch, paternalistisch, gericht op de markt, sterke focus op belangen van buiten de stad) de adviezen van de Rli niet gemakkelijk een deuk in de boter slaan. Er gebeurt in verschillende steden met de beste bedoelingen van alles om binnen die status quo ruimte te maken voor bewoners, maar dat gaat heel moeizaam. Want die inspanningen richten zich te weinig op het bijsturen op de toegang tot de macht en het bouwen van een ander speelveld. Daar moet het nu echt over gaan. Hoe zorg je dat we de lokale overheid weer primair bouwen op de stadsbewoners en hun leefwereld, dat we de collectieve intelligentie en het sociaal kapitaal in de stad beter organiseren en mobiliseren en de lokale democratie (‘meervoudige democratie’, ‘gelijker speelveld’) versterken?

Daarvoor moet je 2 bewegingen tegelijk in gang zetten. Beleids- en plannenmakerij tijdig de buurten in trekken en van daaruit opbouwen (‘ketenomkering’) en de burgers directe toegang geven tot de wereld waar de grote, vaak ongrijpbare beslissingen over stad en regio worden genomen (expertsystemen en machtige netwerken openbreken).

Ik kan nog veel tekst wijden aan het uitdiepen van deze punten maar laat ik het in lijn met aanpak van het Rli-rapport houden bij 5 praktische instrumenten om die 2 bewegingen een forse slinger te geven.

1. Een informatiebord op plekken waar iets staat te gebeuren

De meest simpele en effectieve manier om bewoners in een vroegtijdig stadium de kans te geven om hun wensen te koppelen aan ruimtelijke plannen is te verplichten dat bij ieder voornemen dat de buurt raakt (sloop, verkoop maatschappelijk vastgoed en grond, woningbouwplan, gebiedsontwikkeling, herinrichting wegen, herbestemming, kappen van bomen etc) een bord wordt geplaatst of poster wordt opgehangen op de betreffende plek waarop dat voornemen wordt aangekondigd. En wordt verteld hoe je bij het verdere zoekproces en de planvorming betrokken kunt worden. Let wel: in een stadium dat het zoekproces wordt gestart en er nog geen concreet plan ligt. Dat dit nu niet gebeurt is vooral omdat men bang is om onrust en weerstand te creëren door zo vroeg naar buiten te treden. Angst is echter een heel slechte raadgever en door mensen te overvallen met plannen schaadt je vertrouwen diep. Ik durf er gif op in te nemen dat zoiets simpels als zo’n bord of poster ertoe leidt dat al die groepen in de buurt die nu apart benaderd worden (‘doelgroepencommunicatie’) met labels als ’buitengesloten’  ‘niet geïnteresseerd’ of ‘usual suspects’ elkaar snel weten te vinden om samen iets constructiefs te doen. 

2. Ruimtelijk beleid en plannenmakerij fysiek in de buurt beginnen

Voor het maken van gebiedsplannen, mobiliteitsplannen, huisvestingsplannen en herinrichtingsplannen zou als norm moeten gelden dat die opgebouwd worden vanuit de leefwereld en ook fysiek in de buurt zelf worden gemaakt. In principe gewoon met een schaftkeet, buurthuiskamer of tent als open werkatelier. En gewoon die tekentafel op straat zetten. Wie experts op straat laat werken en hun werk vatbaar maakt voor constante dialoog met de mensen waar het om gaat, is in staat iets te doen wat er echt toe doet voor buurt en bewoners. Je lokt dan uit dat beleid en plannen echt vanuit de logica van de leefwereld worden opgebouwd, je koppelt verschillende soorten deskundigheid beter aan elkaar en je boort betrokkenheid van mensen uit die je normaal niet in de zaaltjes ziet. Ik schreef eerder dit verhaal over dit instrument. En door vanuit de buurt te beginnen heb je gelijk het meest effectieve instrument tegen verkokering én voor een integrale gebiedsgerichte aanpak te pakken. Want hier komen al die werelden op een organische manier samen.

Door hier te beginnen en heen en weer te blijven bewegen tussen buurtniveau en ‘de grote regionale en stedelijke opgave’ ontstaat een ander type afwegingen. Bijvoorbeeld krijgt verdichting een veel preciezere en menselijker invulling dan via de plannen die hoog over worden gemaakt en geef je bewoners de kans valse beloften over middenhuur door te prikken voordat dat beleid is. 

3. Budget en ambtelijke ondersteuning voor burgergroepen regelen  

Reserveer 25 procent van het beschikbare budget voor beleids- en planontwikkeling en de daarbij behorende ambtelijke inzet voor burgergroepen. Bewonersbudgetten zijn nu vooral gericht op bevorderen van eigen initiatief maar niet op greep helpen krijgen op de besluitvorming over de stad, dat moet echt veranderen. Zo’n budget is een belangrijk breekijzer voor meerdere doelen: beleids-en planvorming meer naar de buurten brengen, een gelijker speelveld voor bewoners ten opzichten van overheid en markt, de professionals meer voor en met de bewoners laten werken en papieren buurtrechten waar in veel steden mee wordt geëxperimenteerd (uitdagings-, biedings- en planrecht, community benefits agreement) omzetten in iets concreets. En welke groepen hier dan precies recht op hebben en hoe representatief die dan wel of niet zijn is een kwestie van maatwerk, dialoog en vertrouwen. 

4. De expertsystemen openbreken

De Rli bepleit het gebruik van een toetsingsinstrument waarmee je vooraf kunt zien of voorgenomen plannen goed of slecht uitpakken voor de toegang tot de stad voor met name de kwetsbare groepen. De raad pleit er voor dit in de Omgevingswet te verankeren. In lijn met bovenstaand betoog lijkt het mij logisch dat zo’n toets samen met de groepen waar het om gaat wordt gemaakt, dus niet over hen en zonder hen. Eerder bepleitte ik samen met anderen al een ander type toets, de 'omgevingsimpactscan' waarbij plannenmakers met bewoners op zoek gaan  naar het beste plan voor de buurt en win-win oplossingen voor elkaar rakende plannen.

Het is nodig om zowel op het niveau van het grote beleid (regionaal, stadsbreed, strategisch, programmatisch) als ook in de buurt bij concrete plannen dergelijke toetsinstrumenten te hebben. Daarbij is de rol van de goed ingevoerde bewoners die ook nog eens de consequenties van de plannen in hun nabijheid ervaren onmisbaar.

Begin hier eens mee, maar trek dit principe van ‘geen advies en toetsing zonder rechtstreekse betrokkenheid van burgers’ veel verder door. Denk aan gemeentelijke adviescommissies ruimtelijke kwaliteit en leefomgevingskwaliteit in het kader van de Omgevingswet waar nu meestal alleen architecten, ontwerpers en onderzoekers voor worden gevraagd. En de vele lokale en regionale adviesraden, klankbordgroepen, omgevingstafels, regieteams en taskforces die louter door experts, marktpartijen en specifieke belangengroepen worden bemenst. En als het niet lukt om aan die norm van burgerbetrokkenheid te voldoen durf dan deze clubs gewoon op te heffen. 

Dit principe kun je ook loslaten op instrumenten als ontwerpprijsvragen en tenders. Daar zijn burgers meestal niet meer dan een klankbord of onderzoeksobject voor de ontwerpers en de ontwikkelaars terwijl het om hun leefomgeving gaat en om plannen die met hun belastinggeld worden gefinancierd. Waarom niet als norm opnemen dat je burgerinitiatieven mee moet laten doen in je team om in te kunnen tekenen op ontwerpprijsvragen en tenders?

Dit openbreken van al die expertsystemen helpt om een gelijkwaardiger speelveld te bouwen waar bewonersbelangen en burgerinitiatieven er echt toe doen. 

5. De winnende combinatie van burgerberaad en referendum

We komen tot slot op de vraag hoe je tot een vorm van meervoudige democratie komt waar directe en vertegenwoordigende democratie elkaar versterken. Want toegang tot de besluitvorming moet ook gaan over de vraag hoe de vaak onmachtige gemeenteraden een sterke partner naast zich krijgen. Het belangrijkste instrument hiervoor is een combinatie van een (geloot) burgerberaad en een referendum. Die combi moet je dan organiseren voor grote vragen die de toekomst van de regio en de stad bepalen zoals ‘hoe houden we het wonen in de stad betaalbaar?', ‘moeten we als stad groeien?’, ‘welke lessen trekken we structureel uit de coronatijd?’, ‘hoe worden we een klimaatneutrale regio?’. In Ierland is die combinatie met succes toegepast om de impasse in abortusdebat te doorbreken en recent is in Frankrijk door zo’n burgerberaad het klimaatbeleid door burgers ontworpen. Het zijn 2 instrumenten die het best bijdragen aan representativiteit van de inbreng van burgers. Door ze te combineren voorkom je de vrijblijvendheid van alleen een burgerberaad of burgertop en de polariserende en platmakende werking van alleen een referendum. En deze combi vormt het meest effectieve middel om de topdown-sturing van regionale agenda en stedelijke programma’s te doorbreken en naast de gemeenteraad ook burgers een rol te geven in de lokale democratie.  

Steden en Rijk kunnen er mee aan de slag

Wat deze 5 voorstellen gemeen hebben is dat ze heel precies en praktisch formuleren hoe je voor de burger de drempels slecht om toe te treden tot de arena’s waar besloten wordt over hun  leefomgeving en kansen om in de stad te leven. We maken het beleid meer buurtgestuurd met de vroegtijdige informatievoorziening in de buurt, het opbouwen van beleid vanuit de buurt en de praktische ondersteuning van buurtinitiatief. En we vergroten de toegang tot het stedelijke en regionale beleid door het burgerbelang in de gehele cyclus van beleidsvoorbereiding, beleids- en planvorming en toetsing consequent in te bouwen. 

Een vergelijkbaar pleidooi zou ik willen richten aan de makers van de Omgevingswet en bijbehorende regelingen. De Eerste Kamer heeft de minister de opdracht gegeven om de participatieparagraaf te herschrijven omdat die nu veel te algemeen en weinig dwingend is opgeschreven. Neem het principe van toegang tot besluitvorming op alle niveaus tot uitgangspunt. Dat helpt om de Omgevingswet alsnog wat aan te passen aan wat we anno 2020 nodig hebben.

Met deze instrumenten kunnen steden die echt iets willen doen aan de toegankelijkheid tot de stad voor alle groepen bewoners laten zien dat het hen menens. Door de arena’s waar tot nu toe beleid is gemaakt dat te weinig bijdraagt aan de belangen van de stadsbewoner, open te breken. 

Cover: Wikimedia Commons