Onderzoek Welke kosten brengen gemeenten in rekening bij ontwikkelaars voor de aanleg van voorzieningen van algemeen nut? Lisanne van der Velde onderzocht de praktijk in vijftig gemeenten en komt tot de conclusie dat er geen duidelijke lijn in te ontdekken valt. Gemeenten verwachten dat de Omgevingswet daar weinig aan zal veranderen.
Publieke voorzieningen zijn een essentieel onderdeel van gebiedsontwikkelingen. Deze voorzieningen zijn nodig om de groei van het aantal inwoners - door middel van infrastructuur - en economische activiteiten te faciliteren. Gemeenten kunnen verschillende instrumenten inzetten om deze voorzieningen te bekostigen. Een belangrijk instrument is het plegen van kostenverhaal. Naast het plegen van minnelijk of dwingend kostenverhaal, maakt de wetgever het mogelijk om op vrijwillige basis ‘Bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen’ overeen te komen indien daaraan een structuurvisie ten grondslag ligt.
Dit artikel schetst de resultaten van een onderzoek [1] naar het gebruik van deze instrumenten in de praktijk. Er is daarbij specifiek gekeken naar de vraag wat de mogelijke gevolgen zijn van het opnemen van dergelijke bijdragen in overeenkomsten op gebiedsontwikkelingen en wat de rol van het wettelijk kader daarbij is. Dit artikel biedt daarmee inzicht in de toepassing van bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen in de praktijk en de resultaten daarvan.
Met betrekking tot kostenverhaal (het verhalen van kosten van de aanleg van voorzieningen van openbaar nut bij ontwikkelaars, nodig om de ontwikkeling van een plot en een gebied mogelijk te maken) wordt onderscheid gemaakt in gebiedseigen en gebiedsoverstijgende kosten. Die laatste categorie kent een subcategorisering in bovenwijkse kostensoorten (art. 6.2.4 Bro), bovenplanse verevening (art. 6.13 lid 7 Wro) en bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen (art. 6.24 Wro). Kosten kunnen publiekrechtelijk, via een exploitatieplan, worden afgedwongen als ze onderdeel zijn van de kostensoortenlijst én voldoen aan de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT-criteria). In het privaatrechtelijk kostenverhaal gelden de PPT-criteria niet. Voor financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen geldt dat deze slechts op vrijwillige basis in rekening kunnen worden gebracht als de investeringen zijn onderbouwd in een gemeentelijke structuurvisie. Dit is hoe kosten verhaald kunnen worden onder de huidige Wet ruimtelijke ordening (Wro) die sinds 2008 in werking is.
Met de invoering van een amendement op de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet krijgen gemeenten vanaf volgend jaar een extra ‘stok achter de deur’ om ruimtelijke investeringen te financieren. In de huidige praktijk kunnen alleen op vrijwillige basis afspraken worden gemaakt met ontwikkelaars over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Met het amendement krijgen gemeenten straks de bevoegdheid om deze bijdragen ook publiekrechtelijk af te dwingen.
Met de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet krijgen gemeenten een extra ‘stok achter de deur’ om ruimtelijke investeringen te financieren
Het Besluit 'aanwijzing categorieën ontwikkelingen afdwingbare financiële bijdragen' biedt gemeenten de mogelijkheid om financiële bijdragen af te dwingen voor investeringen in landschap, infrastructuur, recreatie, sociale woningbouw en stedelijke herstructurering. De financiële bijdragen krijgen in de nieuwe Omgevingswet dus een minnelijk (art. 13.22 Ow) en een publiekrechtelijk afdwingbare variant (art. 13.23-13.24 Ow). De Omgevingswet handhaaft daarnaast de mogelijkheid om kosten voor bovenwijkse voorzieningen te verhalen. De separate categorie bovenplanse verevening komt te vervallen. Deze mogelijkheid zal in de toekomst gaan vallen onder de financiële bijdragen voor de ontwikkeling van een gebied. Een schematisch overzicht hiervan is te vinden in figuur 1.
‘Figuur 1: Vergelijking van de gebiedsoverstijgende kostensoorten in de Wet ruimtelijke ordening en Omgevingswet’ door Lisanne van der Velde (bron: Grondzaken en Gebiedsontwikkeling)
Beleidsanalyse
Hoe gaan gemeenten nu om met kostenverhaal? De eerste stap in het onderzoek is geweest dat een groot aantal openbare (beleids)nota’s kostenverhaal is bestudeerd, specifiek om te bezien of, en zo ja, welk beleid voor bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen daarin is opgenomen. In de beleidsanalyse zijn de nota’s kostenverhaal van vijftig gemeenten geanalyseerd. De geselecteerde gemeenten zijn tezamen verantwoordelijk voor meer dan de helft van de woningbouwproductie in de periode 2012-2019. Tabel 1 laat een overzicht zien van de geselecteerde gemeenten.
‘Tabel 1: Geselecteerde gemeenten voor de beleidsanalyse’ door Lisanne van der Velde (bron: Grondzaken en Gebiedsontwikkeling)
Uit de beleidsanalyse blijkt dat gemeenten inconsistent omgaan met de verschillende gebiedsoverstijgende kostensoorten. In diverse beleidsstukken worden de termen ‘financiële bijdragen ruimtelijke ontwikkeling’, ‘bovenwijkse kosten’ en ‘bovenplanse verevening’ door elkaar gebruikt of wordt geen duidelijk onderscheid gemaakt. Daarnaast wordt niet altijd vermeld of de indicatieve bijdrage die wordt gevraagd één of meerdere van deze gebiedsoverstijgende kosten beslaat of wat de onderlinge verhouding is.
Het verhalen van gebiedsoverstijgende kosten verloopt vaak rommelig
Dat de benaderingen voor kostenverhaal diffuus zijn, kwam al naar voren in eerder onderzoek [2] en dit blijkt dus enkele jaren later nog steeds aan de orde te zijn. Het lijkt erop dat de huidige wetgeving (nog steeds) onduidelijk is ten aanzien van de (on)mogelijkheden van het verhalen van gebiedsoverstijgende kostensoorten, of in ieder geval ingewikkeld is om eenduidig toe te passen. Het is hierdoor niet goed mogelijk gebleken om in het onderzoek specifiek de bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen te vergelijken.
‘Tabel 2: Overzicht van gemeenten die wel of niet de mogelijkheden voor het verhalen van bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen benoemen’ door Lisanne van der Velde (bron: Grondzaken en Gebiedsontwikkeling)
Tabel 2 vat samen hoeveel gemeenten beleid hebben ten aanzien van bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen. De meeste gemeenten (64%) benoemen de mogelijkheid om bijdragen voor ruimtelijke ontwikkelingen te vragen, waarbij gemeenten met een hogere woningbouwproductie dit vaker vermelden. Slechts zeven gemeenten benoemen expliciet dat zij geen bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen vragen. Redenen daarvoor zijn: een overwegend actief beleid, extra druk op de financiële haalbaarheid of het missen van de juiste grondslag (structuurvisie). Slechts 23 gemeenten gaan verder dan het benoemen van de mogelijkheid tot het verhalen van bijdragen ruimtelijke ontwikkeling en geven ook een indicatie van de toerekening ervan. Echter, deze toedeling beslaat in veel gevallen slechts de bovenwijkse kosten en dus niet specifiek de bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. In twaalf gemeenten wordt ook de toedeling voor bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen nader gespecificeerd, of beslaat de bijdrage die gevraagd wordt in ieder geval ook ten dele bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen. Sommige beperken zich daarbij tot een lijst aan investeringen waarvoor bijdragen worden gevraagd en andere benoemen een specifiek bedrag. Bijdragen zijn dan gedefinieerd per vierkante meter bruto vloeroppervlak (BVO), per vierkante meter uitgeefbaar of per woningequivalent (WEQ).
‘Luchtfoto wijk in aanbouw’ door VCNW (bron: shutterstock.com)
Hoewel het niet altijd goed mogelijk is om de bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen als separate categorie te analyseren, is wel duidelijk dat de hoogte van de bijdragen die worden benoemd een brede bandbreedte hebben. Uit de analyse volgen bijdragen die variëren van 2 tot 55 euro per vierkante meter BVO of 500 tot 9.000 euro per woning. Daarbij moet echter wel worden opgemerkt dat gemeenten mogelijk meerdere kostensoorten hebben meegenomen in deze bijdragen, wat het onmogelijk maakt om deze bijdragen op een juiste manier te vergelijken.
Uit een quickscan van Fakton [3] komt naar voren dat bijdragen voor ontwikkelingen in het buitengebied soms zelfs aanzienlijk hoger uitvallen. Voor zover bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen kunnen worden herkend of worden benoemd als aparte categorie gebiedsoverstijgende kosten, vragen de meeste gemeenten bijdragen voor infrastructuur en groen- en watervoorzieningen, terwijl sommige gemeenten ervoor kiezen om ook bijdragen te vragen voor maatschappelijke voorzieningen. Ten slotte valt in de beleidsanalyse op dat relatief veel gemeenten (circa 20%) benoemen dat ze bezig zijn met het ontwikkelen of vernieuwen van beleid voor het verhalen van gebiedsoverstijgende kosten (nog los van specifieke bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen).
Casestudies
Om de beleidsoverwegingen beter te begrijpen en inzicht te krijgen in de uitwerking van het beleid in de praktijk zijn meerdere casestudies uitgevoerd. Daarvoor zijn interviews gehouden met vertegenwoordigers van zeven gemeenten die volgens hun beleid bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen vragen. Naast gemeenten is er ook gesproken met een vertegenwoordiger van belangenorganisatie NEPROM.
De financiële impact van bijdragen op gebiedsontwikkelingen lijkt relatief beperkt
Uit de interviews met gemeenten komt naar voren dat sommige gemeenten veel onderhandelen over de uiteindelijke bijdrage die wordt opgenomen, terwijl andere gemeenten vrijwel altijd de bijdragen conform de gemeentelijke nota in overeenkomsten opnemen. Bijdragen worden volgens gemeenten verlaagd als een project door de bijdragen voor ontwikkelaars financieel onhaalbaar zou worden. Redenen daarvoor zouden kunnen zijn: hoge kosten bij binnenstedelijke herontwikkeling, bodemsaneringskosten, hoge onderzoekskosten bij archeologische waarde of een programma met veel woningen in het sociale segment. Om tot afspraken te komen over een eventuele verlaging van de financiële bijdragen wordt van ontwikkelaars gevraagd dit cijfermatig te onderbouwen. In enkele gevallen wordt er met nacalculatieregelingen gewerkt waarbij achteraf wordt bezien of een verlaging inderdaad gerechtvaardigd was, of dat alsnog een hogere bijdrage dient te worden afgedragen.
Op de vraag wat de (financiële) impact van het vragen van bijdragen is, is geen eenduidig antwoord te geven. Gemeenten geven aan dat de bijdragen relatief weinig impact hebben. Volgens hen zijn de huizenprijzen harder gestegen dan de bouwkosten en zouden ontwikkelaars dus voldoende financiële ruimte hebben om bijdragen te kunnen betalen.
Ontwikkelaars verwachten dat de nieuwe wetgeving zal leiden tot meer betaalplanologie
Door gemeenten wordt aangegeven dat zij weinig veranderingen verwachten met betrekking tot het verhalen van dergelijke bijdragen door de Omgevingswet. Omdat nu al rekening wordt gehouden met de financiële haalbaarheid, en bijdragen daardoor nu soms al worden verlaagd, verwachten zij niet meer bijdragen binnen te kunnen halen door een afdwingbare variant. Gemeenten verwachten wel dat onderhandelingen mogelijk soepeler zullen verlopen en er minder discussie zal ontstaan over de rechtmatigheid van het vragen van bijdragen. Ontwikkelaars verwachten echter dat er door de nieuwe wetgeving meer kosten in rekening worden gebracht en dat de regelgeving zal leiden tot meer betaalplanologie. Hoewel in dit onderzoek is gekeken naar gemeenten die al financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen vragen, zou de reflexwerking van de nieuwe regeling voor afdwingbare bijdragen ertoe kunnen leiden dat meer gemeenten die deze bijdragen tot op heden nog niet vragen, meer gebruik zullen maken van de mogelijkheid om op vrijwillige basis een bijdrage overeen te komen.
Grote verschillen
Hoewel de Wet ruimtelijke ordening een uitgebreid wettelijk kader biedt voor het verhalen van gebiedsoverstijgende kosten, lijkt de uitwerking hiervan in de praktijk minder evident. Het verhalen van gebiedsoverstijgende kosten verloopt vaak rommelig, en er zijn grote verschillen tussen gemeenten onderling. Hoewel de wetgeving mogelijkheden biedt voor het verhalen van bovenplanse kosten en voor het verzoeken om bijdragen, maken niet alle gemeenten daarvan gebruik of is een en ander niet transparant met betrekking tot de beleidsmatige invulling daarvan.
De beleidsanalyse laat zien dat gemeenten de verschillende gebiedsoverstijgende kostensoorten door elkaar gebruiken en dat maar een beperkt aantal gemeenten vooraf duidelijkheid biedt ten aanzien van de gevraagde bijdrage op dit vlak. Uit de casestudy’s blijkt dat bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen vaak een belangrijk onderwerp zijn tijdens de onderhandelingen, terwijl andere gemeenten weinig onderhandelen over de bijdragen die worden opgenomen.
De financiële impact van bijdragen op gebiedsontwikkelingen lijkt relatief beperkt. Hoewel partijen soms druk ervaren tijdens onderhandelingen, komen partijen er vaak onderling uit en worden overeenkomsten gesloten. Hoewel bijdragen in onderhandelingen vaak ter sprake komen, vormen ze geen struikelblok in de onderhandelingen.
Bronnen
[1] Scriptieonderzoek uitgevoerd in het kader van afstuderen voor de Master Management in the Built Environment aan de TU Delft.
[2] Dit onderzoek onderschrijft de eerdere conclusies van Muñoz Gielen (2014), BVH Ruimte bv (2013) en BVH Ruimte bv & Vreman Advies (2014) waaruit blijkt dat er onduidelijkheden zijn over de reikwijdte en toepassing van de PPT-criteria en de invulling van het begrip ‘bijdrage ruimtelijke ontwikkeling’.
[3] Fakton consultancy (2021), Rapportage reflectie financiële bijdrage.
Dit artikel verscheen eerder in Grondzaken en Gebiedsontwikkeling
Cover: ‘Road Work Amsterdam, Buitenveldertsselaan’ door David Peperkamp (bron: shutterstock.com)
Master Student Management in the Built Environment aan de TU Delft
