Toronto: sociaal door verdichting?

In Regent Park komen hoogbouw en een sociale agenda samen

We staan op de tiende verdieping van 230 Sackville Street, een twaalf verdiepingen tellende flat in het hart van de wijk Regent Park. Vanaf de daktuin hebben we uitzicht op de skyline van downtown Toronto, nog geen twee kilometer naar het westen. Verder is Toronto plat en uitgestrekt. Eindeloze buitenwijken, tot diep in de provincie Ontario. Deze tiende verdieping is een gemeenschapsruimte. Buiten een terras en een bloeiende moestuin; binnen een ruimte voor overleg, feesten en partijen, inclusief goed uitgeruste keuken, alles op een mooie houten vloer, en met een afwerking die op de Amsterdamse Zuidas niet zou misstaan.

We zijn verrast als we horen dat dit geen luxe appartementenblokis voor de rijken, maar een blok sociale huisvesting, met huren die aangepast zijn aan de lage inkomens van de bewoners. Ze wonen in woningen die nauwelijks verschillen van de appartementen aan de overzijde van de straat, waar welgestelden een veelvoud kwijt zijn aan huur of hypotheek. Ook aan het uiterlijk van het gebouw is het verschil tussen sociale woningbouw en vrijesectorwoningen amper af te lezen.

Metamorfose
Regent Park is een plek vol tegenstellingen. Het was ooit berucht vanwege drugshandel en wapengeweld; een supersnelweg voor crackdealers. Een wijk die deels was ingericht volgens het tuinstadconcept van Ebenezer Howard (veel publieke ruimte en groen) en deels leunde op Ville Radieuse van Le Corbusier (lineair stratenpatroon, veel hoogbouw). In Nederland komt de Bijlmer van weleer nog het dichtstbij: torens in een park met veel gemeenschappelijk groen. Maar Regent Park kende ook naar binnen gekeerde appartementenblokken, veel doodlopende straten en uitsluitend sociale woningbouw. Het was ontoegankelijk voor auto’s en daarmee de ideale plek voor dealers en criminelen. Zonder doorlopende straten en met een veelheid aan verstopplekken in en rond de flatgebouwen had de politie hier het nakijken.

In het Toronto Centre for Community Learning and Development hangt een plattegrond van Regent Park in de jaren ’80: nauwelijks straten en enkele cul-de-sacs. | foto: Urban Futures Studio / Maarten Hajer

Sinds 2006 ondergaat Regent Park een metamorfose. Eén rij appartementenblokken herinnert nu nog aan het verleden. Verder is de wijk onherkenbaar vergeleken met tien jaar geleden. De Regent Park Revitalization, zoals het project heet,zorgt ervoor dat ruim 2000 woningen in de sociale sector worden gesloopt en vervangen, en voegt zo’n 5500 vrijesectorwoningen (koop en huur) toe aan de woningvoorraad. Het sloop- en nieuwbouwprogramma vindt plaats op een terrein van 28 hectare. De schop ging in 2006 de grond in en inmiddels is ruim de helft van de opgave gerealiseerd.

Regent Park heeft tegenwoordig meer dan twintig straten - voorheen had het één doorlopende straat - en dat zorgt voor levendigheid. “Wat betreft voorzieningen zou dit weleens Toronto’s beste wijk kunnen zijn”, zegt Ken Greenberg trots. Deze geboren New Yorker was als stedenbouwkundige betrokken bij tientallen projecten in Noord-Amerika, waaronder - naast de herontwikkeling van Regent Park in Toronto - masterplannen in Boston, Detroit en New York. Voor het eerst in zestig jaar heeft een bank weer een vestiging geopend in de wijk: de Royal Bank of Canada nog wel. Regent Park trekt tegenwoordig bezoekers die op zoek zijn naar ontspanning of boodschappen - niet naar drugs. Steeds meer stadsbewoners komen af op de nieuwe voorzieningen. Met name het zwembad kan zich verheugen op vele middenklassebezoekers van buiten de wijk.

Jed Kilbourn, ontwikkelingsmanager bij Toronto Community Housing (TCH), legt uit hoe het ‘nieuwe’ Regent Park mogelijk werd gemaakt. TCH is eigendom van de gemeente Toronto en een van de grootste non-profit-huizenbezitters in Noord-Amerika, met meer dan 58.000 woningen in haar portefeuille. In 2006 ging TCH een publiek-private samenwerking aan met Daniels Corporation (ook wel Daniels genoemd), een grote ontwikkelaar. Ze spraken af om Regent Park samen op te knappen en de projectrisico’s met elkaar te delen.

Cruciaal element: het verdienmodel zit in een nieuwe sociale mix. De nieuwe sociale woningbouw wordt grotendeels betaald uit de verkoop van vrijesectorwoningen. Hoe vlotter die verkoop verloopt en hoe hoger de opbrengst ervan, hoe eerder de sociale woningbouw gerealiseerd kan worden en hoe groter de pot geld die hiervoor beschikbaar is. Anders geformuleerd: zonder de verkoop van vrijesectorwoningen geen sociale woningbouw. TCH had niet de middelen om zelf meer dan 2000 woningen in de sociale sector op te knappen. De samenwerking met Daniels bood een uitweg.

Hogere dichtheid voor een sociaal rendement
Waar gesloopt wordt vindt vaak verdringing plaats: huurprijzen stijgen, lagere sociale klassen worden weggedrukt en mensen met een dikkere portemonnee nemen hun intrek in de verbeterde woonomgeving. De Regent Park Revitalization kent echter een recht op terugkeer voor de oorspronkelijke bewoners én houdt de woonlasten betaalbaar. Het toevoegen van woningen in de marktsector financiert de nieuwe sociale huurwoningen en publieke voorzieningen.

Voor de oorspronkelijke bewoners werkt de ontwikkeling als volgt. Bij vertrek uit de huidige, voor sloop genomineerde woning zorgt TCH voor tijdelijke huisvesting elders in de stad (in de wijk zelf of in de nabije omgeving). Zodra de nieuwe woningen gereed zijn, kunnen de oorspronkelijke bewoners daarin terecht. De verhuizingen zijn op kosten van TCH en de berekening van de huurprijs blijft hetzelfde: huurders betalen elke maand dertig procent van hun inkomen, de overheid subsidieert de rest van de huursom.

Oude flats maken plaats voor nieuwe woningen. Bewoners worden tijdelijk elders gehuisvest door Toronto Community Housing. | foto: Urban Futures Studio / Maarten Hajer

Het recht op terugkeer is de uitkomst van een intensief proces dat plaatsvond in 2002. De bewoners van Regent Park werden gevraagd om samen met TCH te praten over hun wijk: wat moest er gebeuren en wat moest er in het masterplan voor een nieuw Regent Park staan? Een uitgesproken wens was dat het aantal woningen in de sociale sector behouden bleef, en dat de wijk een thuis bleef voor haar oorspronkelijke bewoners. Niet veel later kende TCH elke bewoner formeel het recht op terugkeer toe.

De bewoners wisten ook andere principes over het voetlicht te brengen. “Ze wilden een wijk zoals alle andere wijken”, blikt stedenbouwkundige Greenberg terug. Oftewel: ze wilden Regent Park transformeren van achterstandswijk naar doorsneewijk. Dit betekende dat de wijk zich niet langer moest afzonderen, maar helemaal moest opgaan in het weefsel van de stad. Het betekende ook dat mensen van allerlei pluimage welkom waren. Veel afspraken werden in 2007 vastgelegd in een Social Development Plan dat leidend werd voor het aantrekken en creëren van onderwijs, banen en voorzieningen.

Toen Daniels in 2006 de opknapklus aannam, was de inkt van het masterplan net opgedroogd. Volgens de businesscase moesten er ongeveer 2500 vrijesectorwoningen verkocht worden om de vervanging van 2083 woningen in de sociale sector financieel sluitend te maken. Dit betekende dus een totale opgave van ruim 4500 units.

Inmiddels is dit masterplan door de feiten ingehaald. Niet omdat de doelstellingen niet zijn gehaald. Integendeel. Er zijn juist doelen bijgekomen. Door de jaren heen is het project verrijkt met allerlei extra’s, zoals een openbaar zwembad, een kunst- en cultuurpodium, een supermarkt en een cricketveld. Daniels was de trekker van die ontwikkelingen. Dat zorgt voor alweer iets contra-intuïtiefs: juist de minder welgestelde bewoners lopen weg met de private projectontwikkelaar. Natuurlijk, Daniels heeft een achtergrond in het ontwikkelen van sociale woningbouw en gaat verder dan de traditionele business van stenen stapelen. Maar de ontwikkelaar had ook veel aandacht voor het ontwikkelen en onderhouden van vertrouwen. Sureya Ibrahim, een bewonersvertegenwoordiger in Regent Park, benadrukt hoe belangrijk het voor haar en haar wijkgenoten is dat een projectontwikkelaar als Daniels oprechte interesse toont in de gemeenschap.

Het Regent Park van nu: hoge dichtheden én veel openbare ruimte. | foto: Urban Futures Studio / Maarten Hajer

De extra’s hebben kostbare potentiële woonruimte ingenomen. Elders in de wijk moesten de dichtheden dus omhoog om alsnog aan de woningbouwopgave te kunnen voldoen. In het oude Regent Park, met uitsluitend sociale woningbouw, bedroeg de dichtheid ongeveer 75 woningen per hectare. Nu staat het licht op groen voor bijna 270 woningen per hectare. Ter vergelijking: het dichtst bebouwde stukje Utrecht, Zijdebalen, kent een dichtheid van ongeveer 110 woningen per hectare. De gemeente Toronto staat hogere dichtheden toe omdat Daniels een serieuze bijdrage levert aan de publieke zaak door de extra’s toe te voegen voor eigen rekening en risico. Bovendien is een verhoogde dichtheid de sleutel tot een businesscase voor een sociale mix. De realisatie van sociale woningbouw wordt er bovendien niet goedkoper op door aangepaste bouwregels, en dus moeten er meer vrijesectorwoningen verkocht worden om de belofte van het recht op terugkeer van de oorspronkelijke bewoners in te lossen.

Groene gebouwen, grijze gemeenschap
Regent Park illustreert de kans die een inclusieve wijkvernieuwing biedt. Aan de ene kant zijn er sociale doelen, aan de andere kant ambities voor energetische en ecologische duurzaamheid. Zo zijn groene daken gemeengoed en dragen de aangelegde parken bij aan een natuurlijke infiltratie van regenwater. En met de vele voorzieningen op korte afstand lonen lopen en fietsen meer dan autorijden.

Maar Regent Park laat ook zien hoe moeilijk het is om achterstandswijken te transformeren. Neem de beperkingen van toepassingen van slimme technologie voor duurzaamheid. Nieuwe woningen zijn uitgerust met energie-efficiënte apparatuur en technische snufjes die bijvoorbeeld waterverbruik terugdringen. Keir Brownstone is energiemanager bij TCH en vertelt over een huurster die een klacht had over de lage temperatuur in haar splinternieuwe, perfect geïsoleerde woning. Een monteur kwam een kijkje nemen, wees naar de thermostaat, en vroeg haar of ze het apparaat ooit gebruikte. “Dat is een klok, toch?” was haar antwoord.

Het symboliseert de uitdaging waar Keir en zijn team al jaren mee worstelen: hoe kunnen we ervoor zorgen dat huurders de gunstige condities voor een duurzaam energieverbruik leren te benutten? Velen van hen zijn het Engels onvoldoende machtig of technologisch ongeletterd. Bovendien bestaan in de gebouwen van TCH individuele energierekeningen niet. De verbruikskosten worden op een hoop gegooid en vervolgens verrekend in de maandelijkse servicekosten. Bewoners krijgen ook geen inzage in hun verbruik. Sterker nog: omdat de thermostaat in de wintermaanden standaard staat ingesteld op een hoge temperatuur en bewoners niet aan de knoppen draaien, is het niet ongewoon om in de vrieskou te zien dat mensen hun ramen openen. Keir uit zijn zorgen: individuele prikkels en een collectief bewustzijn ontbreken, laat staan dat er een verantwoordelijkheidsgevoel is. In de vrijesectorwoningen is dat wel anders. Daar krijgen bewoners een individuele rekening en is het verlaagde energieverbruik in de nieuwe woningen indrukwekkend.

Het problematische energieverbruik legt de ironie van de transformatie van Regent Park bloot. Er is een bijna nietsontziende oplossing bedacht (praktisch alles slopen en vervolgens opnieuw ontwikkelen) om verder te bouwen aan een sociale stad en gemengde wijk. Een bestaande stedelijke structuur is met de grond gelijk gemaakt, zodat er een onbeschreven blad is voor de ontwikkeling van een wijk die Toronto ‘ademt’. Maar hoe welwillend en doordacht ook, ambitieuze plannen worden niet zomaar bewaarheid. De fysieke ontwikkelingen gaan in een rapper tempo dan de sociale veranderingen.

En Nederland dan?
Regent Park is een inspirerende wijk voor Nederland, zeker in het licht van de energietransitie waar we voor staan. De eerste reacties op het overheidsstreven om wijken ‘aardgasvrij’ te maken, laten zien dat je niet iedereen automatisch meekrijgt. Er klinkt gemor, er is onzekerheid over de kosten die de transitie met zich meebrengt. Soms moet je onconventioneel zijn om de businesscase van een ambitieuze wijkvernieuwing rond te krijgen. Regent Park is met name een interessante casus voor woonwijken die gunstig gelegen zijn in steden met overdruk. Denk aan Overvecht of Kanaleneiland in Utrecht, Den Haag Zuidwest, of Bos en Lommer en Slotervaart in Amsterdam. In die wijken kan een verdichtingsopgave gecombineerd worden met een sociale agenda en aandacht voor de energietransitie. Die ambitie, om achterstandswijken om te vormen tot wijken van de toekomst, is stukken hoopgevender en meer inspirerend dan zo snel mogelijk te proberen een wijk ‘van het gas af’ te krijgen. Qua draagvlak werkt het bovendien meer mobiliserend.

Maar Regent Park laat zich natuurlijk niet zomaar kopiëren. Een wijk platwalsen is nogal een paardenmiddel dat in Nederland alleen bij hoge uitzondering wordt ingezet. Bovendien: nergens ter wereld wordt culturele diversiteit zó op waarde geschat als in Toronto. In Regent Park werden bij aanvang van de Revitalization zestig talen gesproken, op een postzegel van nog geen halve vierkante kilometer. Tegen die achtergrond was het een plek van schaamte voor veel Torontonians. Ondanks haar diversiteit en solidaire gemeenschap rustte er een stigma op de wijk, want immigranten leefden er onder slechte omstandigheden en de handel in drugs floreerde. In de kokende markt van vandaag, en dankzij de samenwerking tussen TCH en Daniels, krabbelt Regent Park weer op. Er is veel vraag naar vrijesectorwoningen en de vlotte verkoop ervan versnelt de realisatie van de nieuwe sociale huurwoningen.

Tegelijkertijd is de wijkvernieuwing in Regent Park niet onproblematisch. In Toronto twist men over de financiële duurzaamheid van een radicale exercitie als sloop en nieuwbouw. Het onderhoud van de sociale woningbouw blijft een taak van TCH, een organisatie die een chronisch tekort aan financiële middelen kent. Dat tekort los je niet op met sloop en nieuwbouw, plus dat ook nieuwe gebouwen onderhoud vergen. Daarnaast is verdere verdichting steeds de manier geweest om de businesscase sluitend te maken en de belofte van het recht op terugkeer te kunnen waarmaken, terwijl ooit de grenzen van leefbaarheid in zicht komen - en het kostbare onderhoudsvraagstuk los je er evenmin mee op. Als we Kilbourn vragen om te reageren op de kritiek die er is, erkent hij dat Regent Park er nog lang niet is met deze eenmalige injectie van cash. Maar hij relativeert die kritiek al even stellig: “We hebben het voor elkaar gekregen om mensen zestig jaar lang te laten verrotten op deze plek. Kun jij mij vertellen wat nu een beter alternatief is?”

Cover: Daktuin met uitzicht in Regent Park | Urban Futures Studio / Maarten Hajer