Transformatie landelijk gebied: biedt Nationaal Programma hoop?

Op 10 juni werd de startnotitie van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) gepresenteerd. De aanleiding is helder. Niet alles kan meer, zonder dat dit beperkingen voor iets of iemand oplevert. Dat was de boodschap van de commissie Remkes over de stikstofproblematiek: “De wens om verschillende belangen zoveel mogelijk met elkaar in balans te brengen, laat onverlet dat de ruimte in Nederland beperkt is, de kwaliteit van de leefomgeving onder druk staat en consequenties van beleidskeuzen onder ogen moeten worden gezien.” (Eindadvies commissie Remkes, p. 9).

Het NPLG geeft invulling aan wat niet meer kan of wat op een andere manier of andere locatie kan. Dit programma heeft grote impact op Nederland en het is terecht dat hierover een publiek debat wordt gevoerd. In de hitte van dit debat willen we vanuit bestuurskundig perspectief inzoomen op twee elementen die wat ons betreft cruciaal zijn voor het slagen van het programma.

Maatschappelijke doelen centraal

Het NPLG kan in onze ogen alleen een succes worden wanneer de maatschappelijke doelen centraal staan en hiervoor uitvoeringskracht wordt gemobiliseerd. Juist dit kunnen we leren door terug te kijken op de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) die in 2015 werd geïntroduceerd. Dit programma – een poging om het stikstofprobleem op te lossen én stikstofuitstotende activiteiten mogelijk te blijven maken – leidde vooral tot ‘doen wat we deden’. Er was geen sprake van een trendbreuk en breder transformatieproces in het landelijk gebied en de huidige crisis en bijbehorende maatschappelijke onrust zijn daar een gevolg van.

Kan het NPLG wel zo’n transitieproces faciliteren? De ambities zijn wat dat betreft groot, getuige de volgende passage (p. 8): “Alle benodigde veranderingen om het tij te keren hebben een zichtbare weerslag op de fysieke ruimte, de regionale en lokale economie en de sociale cohesie van het landelijk gebied. Om de transitie van het landelijk gebied in goede banen te leiden is een brede aanpak nodig met scherpe keuzes en maatregelen. Ook in samenhang met de andere veranderingen in het landelijk gebied, zoals de aanpassingen in de energievoorziening en de bouw van nieuwe en bereikbare woningen.”

Dit transitieproces kan ontstaan wanneer de maatschappelijke doelen centraal blijven staan. Doelen geven houvast om tot constructieve afwegingen en concrete besluiten te komen die passen bij de gewenste ontwikkelingsrichting. Het biedt de mogelijkheid om steeds heen en weer te redeneren tussen doelen en beschikbare middelen. Dit vraagt wel een pragmatische en creatieve houding. Immers, er zijn duizenden wegen om doelen te bereiken die in lijn zijn met de waarden die centraal staan in het beoogde transformatieproces.

Omwisselbesluit

Het NPLG bevat een tweede cruciaal element, namelijk het ‘omwisselbesluit’. In de startnotitie wordt dit instrument toegelicht: “Daarbij is ook ruimte om gebruik te maken van een zogenaamd omwisselbesluit, waarbij maatregelen mogen worden ingewisseld tegen alternatieven, zolang de doelstellingen evenzogoed worden gerealiseerd en de maatregel een minstens zo doelmatige bijdrage levert.” (p. 53). Dit instrument kennen we uit Ruimte voor de Rivier, waar overheden vanuit een gebied een alternatief plan mochten indienen om het doel – verlaagde waterstand – te realiseren.

Het omwisselbesluit is in essentie een uitnodiging aan provincies en andere overheden om met een beter gebiedsgericht pakket te komen. Het biedt letterlijk de ruimte voor gebiedsgericht maatwerk. Daarbij staan niet de maatregelen maar de doelen centraal. Het is aan provincies om deze handschoen op te pakken en vanuit een gebiedsgericht gesprek te komen tot het beste maatregelenpakket. Dit vraagt van de provincies veel inzet en van de Rijksoverheid een welwillende houding voor alternatieve plannen die aan de doelstellingen voldoen.

Traag moloch

Biedt de startnotitie NPLG de basis voor een succesvolle aanpak? Ons eerlijke antwoord is dat het risico op een top-down opgelegd en normen-gericht maatregelenpakket vanuit een traag, bureaucratisch moloch, levensgroot aanwezig is. Tegelijkertijd zien we twee lichtpuntjes in de bovenbeschreven elementen die een goede aanzet voor het noodzakelijke transformatieproces kunnen zijn. Dit vraagt echter wel om voldoende tijd, wederzijds vertrouwen en, vooral van de Rijksoverheid, de kunst van het overlaten. Het is nu aan de provincies om te laten zien dat zij als middenbestuur een doel- én gebiedsgerichte aanpak kunnen waarmaken.

De vraag is of provincies de tijd en de middelen krijgen en voldoende uitvoeringskracht kunnen mobiliseren om met hun regionale en lokale partners in het veld de gewenste trendbreuk kunnen realiseren. De voortekens zijn niet gunstig. Provincies hebben momenteel onvoldoende capaciteit en expertise om deze klus te klaren. De tijdsdruk op dit dossier is erg hoog waardoor de valkuil van scopevernauwing, zuiver gericht op het behalen van sectorale stikstofdoelen, levensgroot aanwezig is. De gewenste geïntegreerde aanpak verdwijnt zo uit het zicht. Voor de provincies begint de aanpak met een gebiedsgericht gesprek, waarbij boerenbedrijven die bereid zijn te stoppen of af te bouwen gericht én ruimhartig worden uitgekocht.

Maar daarmee zijn we er niet. Het Rijk moet een houdbaar perspectief voor de sector schetsen, in de vorm van duurzame bedrijfsmodellen voor (lokale) voedselproductie, landschapsbeheer en bijvoorbeeld recreatief medegebruik. Alleen zo kunnen op afzienbare termijn de eerste tekenen zichtbaar worden van een zich herstellende balans tussen het natuurlijk-ruimtelijke en het sociaaleconomische systeem.