Blijft de onrendabele top binnenstedelijk ontwikkelen hinderen?

Op welke manier kan de overheid soelaas bieden? Het rapport reikt oplossingen in drie stappen aan. 1) Gemeenten moeten hun ‘basis’ op orde brengen: een reëel programma opstellen (dus niet perse 30% sociale woningbouw in ieder gebied), kennis en menskracht in de organisatie op peil brengen, regeldruk verminderen (ontslakken) en waar mogelijk slim omgaan met lokale (parkeer)normen. 2) Gebruik maken van een aanvullende mix van (financiële) instrumenten en wat sturing betreft meerdere rollen kunnen spelen. 3) Gerichte overheidsinvesteringen, in de publieke infrastructuur of in de exploitatie, met het oog op een multipliereffect aan private investeringen.

Weinig schot

Om de sterk oplopende vraag naar woonruimte in veel steden op te lossen, moeten oude havens en bedrijfsterreinen getransformeerd worden tot woongebieden. Het gaat hierbij in de regel om ingewikkelde, langjarige en dure opgaven. Van zulke gebiedstransformaties bestaat al wel een aantal geslaagde voorbeelden. Op dit moment zit er echter weinig schot in nieuwe initiatieven. In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken onderzocht de TU Delft de belemmeringen en mogelijkheden van gebiedstransformaties. Welke juridische, bestuurlijk-organisatorische of financiële instrumenten kunnen iets toevoegen? Hoe zwaar weegt het uitblijven van gerichte rijksbijdragen?

Select gezelschap

Het onderzoek Gebiedstransformaties – Ruimte voor durf en diversiteit* is door de TU Delft uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het onderzoek kadert in de City Deal Binnenstedelijk Bouwen en Transformatie, onderdeel van het Rijksprogramma Agenda Stad. De presentatie van het onderzoeksrapport vond op 5 juli plaats in New Babylon, Den Haag voor een select gezelschap van zeventig publieke en private professionals die aansluitend op de conclusies en aanbevelingen konden reageren.

Weten, kiezen en sturen

Projectleider Wouter Jan Verheul (Urban Management Development, TU Delft) schetste de hoofdlijnen van het onderzoek. Dat bestond uit een analyse van bestaande onderzoeken, analyse van buitenlandse cases, expertinterviews en een expertmeeting. Aan gebiedstransformaties en algemener het binnenstedelijk bouwen, zitten meerdere dimensies. Het rapport onderscheidt analytisch drie dimensies: een kennisdimensie (vraagprognoses, haalbaarheid), beleidsdimensie (prioriteiten in kwaliteit en kwantiteit woningaanbod), bestuurskundige dimensie (systeemwijzigingen, nieuwe instrumenten, rol overheid). Oftewel: weten, kiezen en sturen.

Hoog- en laagstedelijk

Wat de kenniscomponent betreft wordt opgeroepen tot voorzichtigheid met prognoses. Het getal dat rondzingt over de behoefte aan 1 miljoen nieuwe woningen in de periode tot 2030 is volgens de onderzoeker op veel aannames gebaseerd en dus niet hard. Rond de zogenoemde trek naar de stad moet verschil worden gemaakt tussen hoogstedelijk wonen (vooral jongeren, koppels zonder kinderen en bakfietsgezinnen) en laagstedelijk wonen (vooral dertigers met kinderen en ouderen). Het probleem is dat lang niet iedereen die in stedelijke agglomeraties woont ook wil wonen in de hoge dichtheden van hoogstedelijke gebieden die vaak nodig zijn om de transformaties van oude brownfields (bedrijventerreinen, havengebieden, e.d.) financieel mogelijk te maken.

Barrières

Hoewel de vraag naar woningen oploopt, wat de koop- en huurprijzen opdrijft, loopt het met de transformatie van brownfields stroef. Volgens optimistische cijfers zou 25% van deze gebieden vanzelf door de markt opgepakt kunnen worden. Pessimistische inschattingen gebaseerd op de reële transformatiepotentie (onder meer rekening houdend met de woningvraag van de consument) gaan uit van 10%. Door aan knoppen te draaien (overheidssubsidie, verdichten, ontslakken) kan dit 30% worden.

Er zijn flinke barrières voor private ontwikkelaars. Die liggen deels besloten in de aard van transformaties. Veelal zijn onteigeningen en bodemsaneringen nodig. Bestemmingsplannen behoeven aanpassing. De infrastructuur moet op de schop. Deze hoge proces- en infrastructuurkosten zetten een onrendabele top op de grondexploitatie. Duur vastgoed in hoge dichtheid bouwen teneinde de businesscase te sluiten, is markttechnisch vaak te riskant. Daarnaast vergt een gebiedstransformatie een forse voorinvestering met een lange terugverdientijd; voor banken niet aantrekkelijk om te financieren.

Drie stappen

Op welke manier kan de overheid soelaas bieden? Het rapport reikt oplossingen in drie stappen aan. 1) Gemeenten moeten hun ‘basis’ op orde brengen: een reëel programma opstellen (dus niet perse 30% sociale woningbouw in ieder gebied), kennis en menskracht in de organisatie op peil brengen, regeldruk verminderen (ontslakken) en waar mogelijk slim omgaan met lokale (parkeer)normen. 2) Gebruik maken van een aanvullende mix van (financiële) instrumenten en wat sturing betreft meerdere rollen kunnen spelen. 3) Gerichte overheidsinvesteringen, in de publieke infrastructuur of in de exploitatie, met het oog op een multipliereffect aan private investeringen.

Instrumentenwaaier

Wat de tweede stap betreft inventariseert het TU-rapport juridische, bestuurlijke en financiële instrumenten en relateert deze aan de rollen die de overheid kan spelen. Dit wordt overzichtelijk samengebracht in een instrumentenwaaier. De overheid kan richtinggevend optreden (o.m. gebiedsvisie), faciliterend (allianties vormen, selectie ontwikkelaar), regulerend (flexibel bestemmingsplan, gebiedsconcessie) of stimulerend. Belangrijk is ook dat een gemeente zich niet op een enkele rol vastlegt maar afhankelijk van de casus een meervoudige rol inneemt en meerdere instrumenten gebruikt.

Voor het aannemen van de stimulerende rol brengt het rapport een rits bekende en minder bekende (Angelsaksische) instrumenten in kaart, zoals revolverend fonds, maatschappelijk fonds (loterijfonds), erfpacht, crowdfunding, publieke ontwikkelingsmaatschappij, privaat gebiedsinvesteringsfonds (Londen, Chiswick Park), privaat beheer openbare ruimte (Liverpool One), gebiedsinvesteringszone en incentive/up-zoning (Seattle, South Lake Union).

Vreemde ontwikkeling

In zijn presentatie wees Verheul erop dat deze instrumenten elk op zich niet zaligmakend zijn. Verder zij aangetekend dat de ‘exotische’ instrumenten afkomstig zijn uit een andere, meer marktgerichte politiek-economische context dan de onze. Zo is Tax Increment Financing – de hogere lokale belastingopbrengst die een gebiedsontwikkeling naar verwachting gaat opleveren vooraf aanwenden ter financiering – in Nederland extra lastig vanwege de relatief kleine lokale belastingruimte. Bij Incentive/Up-zoning hangt de gemeente een prijs aan hoger bouwen dan de normhoogte, waarbij de opbrengst in het publieke domein wordt geïnvesteerd. Een Gebiedsinvesteringszone moet gezien worden als een opgeschaalde Bedrijven Investeringszone (BIZ). Een derde kanttekening is dat gemeenten voor het toepassen van vooral de ingewikkelder instrumenten kwantitatief en kwalitatief geëquipeerd moeten zijn. Wat personele bezetting betreft laat de afgelopen periode een vreemde ontwikkeling zien: het aantal gemeentelijke projecten verdubbelde, maar het aantal fte steeg niet, of daalde in veel gevallen zelfs. 

Overheid moet gat dichten

Ondanks een versterkte basis en toepassing van nieuwe rollen en instrumenten zijn veel gebiedsopgaven financieel niet sluitend te krijgen, onderkent het onderzoeksrapport. En hier zou de overheid het gat moeten dichten, wil zij toch aan de maatschappelijke opgaven voldoen. Hoewel het ISV-loket juist in 2014 sloot en er niets voor in de plaatst is gekomen. Naast maatschappelijke doelen (zoals duurzaamheid en leefbaarheid) kunnen economische argumenten voor een overheidsinvestering zijn: een algemeen welvaartseffect, het behouden van betaalbaarheid van woningen en koopkracht en het uitlokken van private investeringen (multipliereffect). Gesteld dat het nieuwe kabinet geld voor gebiedstransformaties reserveert, volgens welke methodiek zou het dan besteed kunnen worden? In de eerste plaats kan de rijksoverheid prioriteiten stellen door bepaalde regio’s (zoals de metropoolregio’s als de motoren van onze nationale economie) of bepaalde locaties (zoals spoorzones) te prefereren en hiermee dus het principe van de verdelende rechtvaardigheid (het uitsmeren van geld over heel het land) laten vieren. Vervolgens kan gekozen worden uit drie afwegingsmethoden: 1) er worden geen beleidsinhoudelijke maar alleen financiële criteria gesteld; 2) er is een uitgebreid inhoudelijk afwegingskader, bijvoorbeeld met de eis tot belangenkoppeling; 3) er is een getrapt afwegingskader: de rijksoverheid toetst op algemene financiële voorwaarden, de lokale overheid stelt daar bovenop beleidsinhoudelijke eisen, zoals de bijdrage aan duurzaamheid en leefbaarheid.

Aanbevelingen

Het zevental geformuleerde aanbevelingen in het rapport roept vooral op tot diversiteit en afwisseling in het aanwenden van rollen en instrumenten, het equiperen van de eigen organisatie qua arbeidskracht en competentie (kennis en ervaring), alsmede het opbouwen en gebruik maken van een kennisnetwerk. Een bijzondere aanbeveling betreft het creëren van experimenteerruimte (pilotprojecten, living labs, bijvoorbeeld inzake energie en leefbaarheid) binnen gebiedsontwikkelingen. Op nummer 1 staat de aanbeveling om gebiedstransformaties gekoppeld aan duurzaamheid op de nationale agenda te zetten. Duidelijk verbonden aan de oproep tot gerichte overheidsfinanciering, eventueel via een revolverend fonds.

Debat

Wat maakt gebiedstransformaties toch mogelijk?

De rapportpresentatie werd gevolgd door een debat onder leiding van Hans de Jonge (emeritus hoogleraar Vastgoed, CEO Brink Groep). Esseline Schieven, directeur Verkeer en Openbare ruimte, Gemeente Amsterdam, proefde dat van de overheid meer wordt verwacht dan momenteel mogelijk is. Strengere regels hebben de gemeentelijke ontwikkelingsbedrijven gebonden aan termijnen van tien jaar. Langer lopende financiële contracten mogen niet meer. Tien jaar is te kort voor grote transformatieopgaven. Investeren in infrastructuur (metrostation, verbreden van wegen, herinrichten van kruispunten e.d.) vraagt meer tijd.

Topsport

Desiree Uitzetter, directeur Gebiedsontwikkeling BPD Development, betitelde werken aan transformatieopgaven als ‘topsport’. Waarvoor je je mensen ook moet trainen. Ze wees erop dat van de 30 transformatieprojecten (10.000 woningen) in de portfolio van BPD een derde niet sluitend kon worden gemaakt. Met onrendabele toppen tot 18.000 euro per woning. ‘Makkelijke’ projecten moeten deze verliesgevende business compenseren.

Paul Matthieu, ontwikkelmanager Gemeente Nijmegen, presenteerde de transitie naar aardgasvrije wijken via een Green Deal als breekijzer voor gebiedstransformatie. Bij de grootschalige verduurzaming en deels herstructurering van woningen in Nijmegen wordt samen opgetrokken met de lokale woningcorporatie en het regionale netwerkbedrijf. De gemeente heeft een wijkontwikkelingsfonds opengesteld en een revolverend fonds om particuliere eigenaren mee te trekken.

Nood aan geld én kennis

Gemma Smid, directeur Ruimte van Provincie Zuid-Holland, stelde dat het niet zozeer ontbreekt aan goede instrumenten, maar aan de ‘topsporters’. Kennisontwikkeling is hard nodig. Henk Harms, directeur Ontwikkeling en Realisatie DSO van Gemeente Den Haag, zag de oplossing evenmin in andere instrumenten. “Er is gewoon veel geld nodig.” Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling, onderschreef de nood aan financiering en het geringe nut van nieuwe instrumenten als tax increment financing. Hij afficheerde die als “druppels op een gloeiende plaat”. Als positieve stimulans noemde ook De Zeeuw het op peil brengen van kennis en kunde bij gemeenten en private partijen. Vooral met het oog op het nieuw leven inblazen van PPS-constructies. Omdat een substantiële bijdrage van het Rijk er niet in zit, zullen desondanks veel binnenstedelijke gebiedsopgaven niet van de grond komen.

Buitenlandse praktijken

Coauteur Erwin Heurkens (Urban Management Development, TU Delft) wees erop dat buitenlandse praktijken laten zien dat er andersoortige publiek-private allianties mogelijk zijn dan we hier kennen. Waarbij marktpartijen meer oog hebben voor de publieke ruimte. De instrumenten waar daar mee gewerkt wordt, kunnen niet klakkeloos worden gekopieerd, maar het gaat om de onderliggende mechanismen. En die laten interessante mogelijkheden zien. Het onderzoeksrapport draagt opties aan die ook bij ons een verschil kunnen maken.

Wat zijn de condities waaronder partijen willen investeren?

Thema van een tweede debatblok was: de condities waaronder publieke en private partijen willen investeren. Manon Janssen, bestuursvoorzitter Ecorys en boegbeeld Topsector Energie, hield het eenvoudig. Private partijen investeren “als het hun agenda dient en het beleggers behaagt”. Vanuit haar rol in de energietransitie – de mega-opgave om 200.000 woningen per jaar energetisch te verduurzamen – wilde ze enkele inzichten delen. Wacht niet op ‘de overheid’, die bestaat niet, zoek de goede mensen. Maak het leuk voor iedereen en hoed je voor preken.

Sluitende business case

Jan Fokkema, directeur Neprom, kon de feitelijke vraag eveneens simpel beantwoorden: voor marktpartijen hangt het op een sluitende businesscase. Als het er van komt, vereisen PPS-en voorspelbaar gedrag van overheden. Er moet een breed gedragen, regionaal afgestemde visie aan ten grondslag liggen. Hij concludeerde echter dat het met de meeste gebiedstransformaties toch niet gaat lukken zonder extra rijksbijdrage.

Risicodragend kapitaal

Henk Harms stelde vast dat het voor de ontwikkeling van de brownfields ontbreekt aan risicodragend kapitaal uit de markt. Regionale samenwerking is inderdaad zeer belangrijk: het is zot als aan weerszijden van een denkbeeldige lijn concurrerende ontwikkelingen worden gestart. Ten derde moet de overheid inderdaad meedoen in het risico, maar samen met de private sector. Die zou via een specifiek investeringsfonds over de streep getrokken kunnen worden.

De Zeeuw trad Harms bij in de vaststelling dat er onvoldoende risicodragend kapitaal voorhanden is. Verder is de huidige trend van uitnodigingsplanologie evenmin bevorderlijk. Actieve grondpolitiek is voor complexe gebiedstransformaties noodzakelijk. PPS-en kunnen weer actueler dan ooit worden. Voor de noodzakelijke reductie van de transactiekosten zou een geactualiseerde Reiswijzer Gebiedsontwikkeling (2011) dienstig zijn. Over fondsen was de praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling sceptisch: “De koe wordt makkelijk gemolken, maar hoe wordt ze gevoerd?”

Infra uit de grex

Coauteur Fred Hobma (Urban Management Development, TU Delft) zag weldegelijk tal van mogelijkheden voor revolverende fondsen. Deze kunnen in dát stukje financiering voorzien dat niet uit de markt te halen is vanwege de lange terugverdientijd. Voor infrastructuur is zonder meer overheidsgeld nodig. Positief is dat de Aanvullingswet Grondeigendom het mogelijk maakt om infrastructuur uit de GREX te halen. Tenslotte, wat is het alternatief als het Rijk subsidiëring blijft afwijzen? Druk op de greenfields, oplopende grond- en huizenprijzen en verdere gentrificatie in stedelijk gebied.

Coauteur Tom Daamen (Urban Management Development, TU Delft) wees erop dat kennisontwikkeling en kennisuitwisseling (ook met het buitenland) een fundamentele rol speelt in het creëren en toepasbaar maken van nieuwe instrumenten. Vervolgonderzoek is nodig. Een betere kennisinfrastructuur rond gebiedstransformaties is een gezamenlijke taak van overheden, private sector, universiteiten en kennisinstituten. Niet vervallen in oude modellen en wij/zij-praatjes, maar 'ruimte voor durf en diversiteit' creëren. Net als de onderzoekers benadrukte Desiree Uitzetter tenslotte ook durf. De durf om innovatief te zijn, om breder te kijken.

Wat doet de rijksoverheid?

Bert van Delden, directeur programmadirectie Stad bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken, liet in zijn afrondende beschouwing weten – wat de meeste aanwezigen al wel vermoedden – dat extra rijksgeld voor binnenstedelijke gebiedsontwikkeling er waarschijnlijk niet inzit. Een nieuw kabinet zal vooral investeren in de energietransitie. Misschien zijn er hier en daar wel mogelijkheden tot koppeling. Een andere, door de VVD voorgestelde optie is verhoging van de verhuurdersheffing (corporatiesector) in ruil voor een investeringsaftrek. Voorts kan wellicht het accres van het Gemeentefonds worden benut. Voor infrastructuur en mobiliteit bij gebiedstransformaties wordt mogelijk wat ruimte gemaakt in het MIRT-budget. Wat innovatie en kennisontwikkeling betreft mikt de rijksoverheid via City Deals vooral op koplopers. Gebieden die innovatieve transformaties laten zien moeten de komende jaren in de spotlights worden gezet.

* ‘Gebiedstransformaties – Ruimte voor durf en diversiteit’, dr. Wouter Jan Verheul (projectleider), dr. ir. Tom Daamen, dr. ir. Erwin Heurkens, dr. mr. Fred Hobma, ing. Robin Vriends; afdeling Urban Development Management (UDM), Faculteit Bouwkunde, Technische Universiteit Delft, 2017