Transformeren in de stad: van theorie naar praktijk

In het onderzoek neemt het PBL zowel afzonderlijke leegstaande gebouwen in ogenschouw als terreinen en bebouwde gebieden die voor transformatie in aanmerking komen, zoals verlopen bedrijfsterreinen. Over de potentie van leegstaande gebouwen, vnl. kantoren en winkelpanden, tekent zich inmiddels consensus af: circa 5% van de woningbehoefte kan daarmee worden gedekt. In bepaalde grote steden zoals Amsterdam en Den Haag kan dat percentage over een reeks van jaren hoger liggen en elders lager. Alleen de ‘herbestemmingstaliban’ denkt hier nog anders over. 

De theoretische potentie van binnenstedelijke transformatiegebieden is aanzienlijk groter. Ik zeg ‘theoretisch’ want het rapport geeft zelf aan dat - bijvoorbeeld - geen rekening is gehouden met de financiële haalbaarheid van de locaties. Je kan in de inventarisatie van het PBL de maximale potentie zien die nooit volledig realiseerbaar zal blijken. Daar staat tegenover dat zich in de loop van de tijd hier en daar onverwachte ontwikkelkansen zullen voordoen die nog niemand vermoedt. Maar dat compenseert niet de ‘korting’ die we na een ‘realisatiecheck’ op de PBL-analyse moeten toepassen.

De weg van potentiële binnenstedelijke woningbouwlocatie naar planrealisatie is doorgaans lang en weerbarstig. Een verkenning van de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling (2011) indiceerde een doorlooptijd van 7 tot 15 jaar vanaf de eerste planfase tot bouwvergunning. Dan hebben we het over plannen met een omvang van meer dan ca. honderd eenheden. Het is dus van belang de factor ‘tijd’ volwaardig mee te nemen bij het uitlijnen van de binnenstedelijke woningbouwprogrammering.

De beginvraag bij elke gebiedsontwikkeling luidt: aan welke (private en maatschappelijke) functies bestaat behoefte? En wat kunnen die aan opbrengsten genereren? De marktvraag is cruciaal. Niet op elk bedrijventerrein dat ‘technisch’ gezien voor transformatie in aanmerking komt, ontstaat automatisch een koopkrachtige woningvraag.

Dit hangt nauw samen met het aspect dat ik al even aanstipte: is de transformatie naar ‘wonen’ (of een functiemix waar wonen deel vanuit maakt) financieel-economisch haalbaar? Kosten, opbrengsten en risico’s moeten een evenwichtig beeld opleveren. Die kosten kunnen aanzienlijk oplopen: uitkopen van bedrijven, bodemsanering en verleggen van infrastructuur zijn aansprekende voorbeelden. Daartegenover staan de verwachte opbrengsten: zijn die per woning € 5000 per m2 of € 2000 per m2? Dat scheelt een slok op een borrel. Een identiek plan, met gelijke kosten, is in Amsterdam en Leiden wel haalbaar en in Dordrecht en Almelo niet. 

Apart benoem ik de vraag naar de bereidheid om miljoenenbedragen langere tijd risicodragend voor te investeren en te financieren. In jargon: ‘wie vult de badkuip?’

Het Economisch Instituut voor de bouw (EIB) heeft enkele onderzoeken uitgevoerd naar de tekorten op binnenstedelijke woningbouwplannen. Het meest recente onderzoek (2013, voor de provincie Noord-Holland) laat een gemiddeld tekort van € 16.000 per woning zien. De bandbreedte is groot: die varieert van een positieve opbrengst per woning tot een tekort van € 40.000,- op complexe locaties. Zodra het laaghangend binnenstedelijk fruit is geplukt, krijgen de complexe ‘dure’ locaties de overhand. Uitzonderingen op toplocaties daargelaten, stijgen opbrengsten niet evenredig mee met de toenemende kosten. Wel is de kennis en kunde in ere hersteld om minder kostbare, flexibelere en marktgerichtere ontwerpen te maken en die Spaanse architect met zijn in beton gegoten masterplan thuis te laten. 

Een plan zonder sluitende businesscase komt niet tot stand, tenzij de overheid bijdraagt. Voor de crisis stonden het ISV en de reserves van gemeentelijke grondbedrijven hiervoor aan de lat. De meeste grote binnenstedelijke plannen die nu woningproductie opleveren dateren van voor de crisis en konden bogen op een miljoenensubsidie. Waalfront in Nijmegen is daarvan een sprekend voorbeeld. We moeten beseffen dat het ISV tot het verleden behoort en dat de meeste grondbedrijven geen vlees meer op de botten hebben. Daar staat slechts tegenover dat enkele rijke provincies nog financieel bijspringen bij gebiedsontwikkelingen van bovenlokale betekenis.

Naast een sluitende businesscase (plus eventueel subsidie) is het cruciaal of het plan op draagvlak bij omwonenden en andere belanghebbenden kan bogen. Een goede dialoog en een uitgekiend ontwerp kan een mooi, breed gedragen resultaat opleveren. Maar omwonenden die hun uitzicht dreigen te verliezen of bevreesd zijn voor parkeeroverlast, volkstuinders die niet willen wijken en bedrijven die zich verzetten tegen ‘oprukkende woningbouw’ kunnen (tijdelijk of definitief) roet gooien in het eten van het woningbouwplan.

Lang niet elk transformatie-initiatief op de door het PBL geïnventariseerde locaties haalt dus (in één keer) de eindstreep. In de ruimtelijke planning en programmering houdt men veelal rekening met 30% planuitval. Dat geldt dan voor een mix van binnenstedelijke - en uitlegplannen. Voor binnenstedelijke plannen ligt het uitvalpercentage hoger, met als hoofdoorzaken dat ze financieel niet rond zijn te krijgen of op verzet stuiten. 

Het PBL oppert dat het aandeel ‘binnenstedelijk’ in de woningbouwproductie omhoog kan door de dichtheid op te voeren; “Zoveel mogelijk binnenstedelijk bouwen is gewenst vanuit een perspectief van duurzame verstedelijking”. Hier vliegen de onderzoekers toch even uit bocht. Verdichting kan voordelen hebben, zoals draagvlak voor voorzieningen en openbaar vervoer. Daar staat tegenover dat zowel de ‘klimaatbestendige stad’ als de ‘gezonde stad’ vraagt om meer groen. Het dichthedendebat kent vele aspecten die met elkaar op gespannen voet kunnen staan. En dan hebben we het nog niet over een cruciale vraag waar het PBL aan voorbij gaat: hoe willen de mensen morgen (binnenstedelijk) wonen? En is die woning ook betaalbaar, bij voorbeeld voor middeninkomens?

Dit laatste deel van het rapport mag dan een misser zijn, de onderzoekers hebben wel een punt waar zij wijzen op de onzekerheden in de toekomstige koop- en huurkrachtige woningvraag. We gaan vaak uit van een gewenste toename van woningvoorraad met - ruwweg - een miljoen tot 2040. Het PBL wijst op de onzekerheden: het zou aanzienlijk minder kunnen zijn. Toch verdient het mijns inziens aanbeveling om terdege rekening te houden met het hoge scenario. Al was het maar om een tegenwicht te bieden tegen het gebrek aan urgentie de huidige lage woningproductie op te voeren. Het wordt echter de kunst om ‘adaptief’ te plannen; gas geven dan wel remmen wanneer dat nodig blijkt, in het licht van de demografie en de marktbewegingen. Dat heeft gevolgen voor de manier van plannen; flexibeler, met meer faseringsmogelijkheden. Ruimtelijke planning en binnenstedelijke planvorming is echter een kwestie van lange adem; zie hier het spanningsveld.

Met het PBL bekijk ik de potenties van binnenstedelijke transformatie in dit artikel als bijdrage aan de vraag naar woonruimte. Een andere benadering is ook mogelijk en legitiem: kleinschalige ingrepen van onderop, met tijdelijke functies; organische herontwikkeling binnen het kader van uitnodigingsplanologie. Gebieden verschieten dan heel geleidelijk van kleur. Havenkwartier Deventer, Binckhorst (gedeeltelijk) Den Haag en Rijnhaven Alphen a/d Rijn zijn enkele voorbeelden. Deze manier van werken zet in kwantitatieve zin weinig zoden aan de dijk bij het oplossen van de woningvraag. Maar dat is ook niet het oogmerk; de aanpak heeft zijn legitimiteit om aantrekkelijke gebieden creëren, met een passende functiemix. Het kan wel in gedrang komen als de druk toeneemt om geschikte locaties aan te wijzen ten behoeve van binnenstedelijke woningproductie.

Het aandeel binnenstedelijke woningbouw is de afgelopen (crisis)jaren waarschijnlijk opgelopen. In 2008 bedroeg het 40%. Over actuele landelijke cijfers beschik ik niet; blijkens de woningbouwreportage van de provincie Noord-Holland is het gestegen van 50% naar 70% in 2014 (waarin Amsterdam uiteraard domineert). Nu de woningmarkt zich herstelt, ligt het voor de hand dat het aandeel ‘uitleg’ weer toeneemt. Ik veronderstel dat ik er niet veel naast zit met een schatting dat het aandeel binnenstedelijk en uitleg nu landelijk ongeveer op 50/50 ligt. Voor de toekomst zou - afhankelijk van een variëteit aan factoren – de bandbreedte kunnen variëren tussen 60% binnenstedelijk en 40% uitleg of het omgekeerde: 40% binnenstedelijk en 60% uitleg.

We kunnen het PBL-onderzoek gaan verfijnen met de ingrediënten die ik in dit artikel de revue heb laten passeren. Het lijkt mij effectiever om op het niveau van de stadsregio‘s die oefening grofstoffelijk te doen. Dat kan als basis dienen voor een regionale omgevingsvisie met toereikende locatiecapaciteit (binnenstedelijk en in de uitleg). Zonder stupide kassabonplanologie waarin de toepassing van de Ladder van duurzame verstedelijking nu vaak ontaardt.
Verder moeten we de professionele organisatiekracht opvoeren om grootschaliger binnenstedelijke plannen van de grond te krijgen die wezenlijk bijdragen aan de woningbouwopgave. Dat kan alleen in samenwerking tussen de publieke en (investerende) private sector.

---

Zie ook:

• Transformatiepotentie: woningbouwmogelijkheden in de bestaande stad