Opinie In opdracht van het Rijk werken provincies aan gebiedsplannen voor herstel en versterking van de natuur. Met name in de overgangszones rond het Natuurnetwerk kan ecologische winst worden geboekt als landbouw en natuur in een nieuwe balans worden gebracht. Om dat goed te doen is volgens hoogleraar Joks Janssen een actieve grondpolitiek noodzakelijk. Een grondbank, duurzame gronduitgifte en planologische regulering zijn essentiële onderdelen van zo’n politiek. Zonder dat, slaagt de transitie niet.
Bijna vier jaar na de vernietigende uitspraak van de Raad van Staten over het Programma Aanpak Stikstof (PAS), en het bewandelen van vele, juridisch doodlopende geitenpaadjes, lijkt in bestuurlijk Nederland langzaam maar zeker het besef door te dringen dat de natuurkwaliteit om een structurele impuls vraagt. Als we ooit uit de zich alsmaar voortslepende stikstofcrisis willen raken, dan zal de Nederlandse natuur op korte termijn royaal de ruimte moeten worden geboden voor herstel en versterking.
Dat vraagt om een tweeledige strategie. Enerzijds zal fors moeten worden geïnvesteerd in het stelsel van beschermde natuurgebieden dat is samengebracht in het Natuurnetwerk Nederland (voorheen Ecologische Hoofdstructuur), en in 2027 gereed moet zijn. De laatste stukjes van het netwerk moeten versneld aan elkaar worden geknoopt, het totale oppervlak op het niveau gebracht van de oorspronkelijke afspraken tussen Rijk en regio, en in de productiebossen en landbouwarealen binnen het netwerk moet ruim baan worden gegeven aan natuurlijke processen. Maar dat alleen is niet genoeg.
Van het stikstofslot
Het Natuurnetwerk Nederland verdient niet alleen een update, maar ook een upgrade. Om de realisatie van de nationaal en Europees vastgelegde natuurdoelen mogelijk te maken, zal het Natuurnetwerk voorzien moeten worden van een ruime, groenblauwe jas. Eén die de natuur (klimaat)robuuster maakt, het aantal randeffecten op geïsoleerde gebieden reduceert, en bufferend werkt tegen allerlei externe drukfactoren die de natuurkwaliteit negatief beïnvloeden. Anders gezegd: als we de natuurkwaliteit in het Natuurnetwerk duurzaam willen verbeteren, moeten we ook buiten het netwerk, in het omringende boerenland, aan de slag.
We moeten landbouw en natuur in een nieuwe balans brengen
Het betrekken van de landbouw buiten het Natuurnetwerk is cruciaal om de natuurambities van Nederland te kunnen realiseren, en van het stikstofslot af te komen. Biodiversiteitsdoelstellingen op Europees niveau maken dat eens te meer duidelijk. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) stelt dat met het afronden van het Natuurnetwerk maximaal 65 procent van de Europese natuurdoelen kan worden gehaald, waardoor nog altijd een flinke opgave resteert. In een ruime overgangszone, grenzend aan het Natuurnetwerk, liggen kansen om die opgave te realiseren en tot extra natuurherstel te komen. Dat kan alleen als landbouw en natuur weer verbonden raken, en in een nieuwe balans worden gebracht.
‘Picturesque Dutch landscape with a curved path in the Markdal nature reserve near the city of Breda, province of North Brabant. The photo was taken at the beginning of a sunny day in the autumn season’ door Ruud Morijn Photographer (bron: Shutterstock)
In de overgangszone rond het Natuurnetwerk zitten natuur en intensieve landbouw elkaar nu te veel in de weg. De uitstoot van stikstof, grondwaterstandsverlaging en bestrijdingsmiddelengebruik door de agrarische sector verslechteren de milieu-, bodem- en watercondities in de nabijgelegen natuur, terwijl omgekeerd de landbouw zich klemgezet voelt door de juridische schaduwwerking van de beschermde natuur. Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heeft dit ruimtelijk conflict versterkt, omdat geen onderscheid werd gemaakt in de locatie waarop de natuurvergunning betrekking had. Zo kon het gebeuren dat veel intensieve veehouderijen nabij Natura 2000 gebieden ruimte kregen om fors uit te breiden. Met als gevolg dat de tegenstelling, inclusief bijbehorende belangenconflicten, tussen gebieden met ‘100% natuur’ en ‘100% landbouw’ is vergroot. Dat moet anders.
Actieve grondpolitiek
In de overgangszones rond het Natuurnetwerk is meer dan ooit behoefte aan mengvormen tussen landbouw en natuur, en dus aan landbouw die naast voedsel ook natuurwaarden produceert en ecosysteemdiensten levert. De gebiedsgerichte aanpak (stikstof) van provincies moet de basis leggen onder deze ‘verweving 2.0’. Zij gaan in het kader van het Nationaal Programma Landelijk Gebied de komende jaren met partners in de regio de inrichting rondom het Natuurnetwerk bepalen. Redenerend vanuit de draagkracht en logica van het bodemwatersysteem en de ambities op het vlak van biodiversiteit, is de centrale vraag: wat is een gebiedspassend grondgebruik in de overgangszones? Welke ‘piekbelasters’ moeten daarvoor worden uitgekocht of verplaatst? Wat is de toekomst van bedrijven die door willen boeren in de buurt van natuur? En hoe krijgen we de juiste bedrijfsvoering op de juiste plek?
Grond vormt een niet te onderschatten factor in de transitie naar een natuurvriendelijke landbouw
Bij de beantwoording van dat soort vragen hoort niet alleen een agro-ecologisch perspectief, maar ook een actieve grondpolitiek. Grond vormt een niet te onderschatten factor in de transitie naar een natuurvriendelijke landbouw. De huidige, hoge grondprijzen staan de omslag naar een natuurvriendelijke landbouw in de weg. Daarvoor is immers vaak een extensievere bedrijfsvoering vereist, die – letterlijk – meer ruimte biedt om landbouw en natuur te verweven. Extensivering betekent in de praktijk: meer rustgewassen en minder dieren per hectare. Meer grond dus en minder vee, minder externe input (o.a. kunstmest en krachtvoer) en/of meer gewasvariëteit per hectare. Dat leidt in de huidige, op de wereldmarkt georiënteerde landbouw, vaak tot minder opbrengsten. Oplopende grondkosten en afnemende baten, zorgen ervoor dat veel veehouders die willen omschakelen vastlopen.
De waardering en betekenis van (betaalbare) landbouwgrond is niet alleen relevant voor de individuele boer die keuzes over de toekomst van zijn of haar bedrijf moet maken, maar ook voor de overheid en betrokken natuur- en landschapsorganisaties, die samen met boeren en andere grondeigenaren de gebiedsgerichte aanpak moeten vormgeven. Ook op gebiedsniveau is immers vaak extra grond nodig om tot een passende inrichting te komen die ecologisch en hydrologisch voldoende robuust is, bijvoorbeeld door de aanleg van groenblauwe dooradering in het landschap of de vormgeving van brede beekdalen. Een dergelijke inrichting ontstaat niet vanzelf. Daarvoor zullen we, zoals landschapsarchitect Peter de Ruyter onlangs overtuigend betoogde, de grondpuzzel opnieuw moeten leggen. Dat gaat alleen als de (provinciale) overheid actieve grondpolitiek durft te voeren. Drie ingrediënten zijn daarbij van cruciaal belang: een grondbank, duurzame gronduitgifte en planologische regulering.
1. Ga voor een grondbank
Om de benodigde grondmobiliteit in de overgangszones op gang te brengen zou de overheid de grond van stoppende boeren moeten opkopen en in een grondbank onderbrengen. Daarbij kan ze slim gebruik maken van de natuurlijke afvloeiing binnen de agrarische sector. Er zijn veel boeren zonder opvolger, die de komende jaren hun bedrijf zullen staken. Via de vestiging van een voorkeursrecht, kan de overheid hun gronden opkopen. De grondbank kan ze vervolgens tegen gereduceerd tarief weer uitgeven aan boeren die willen omschakelen, of benutten als ruilgrond om bedrijven op de juiste plek te krijgen. In het uitgifteproces zou de overheid boeren kunnen uitdagen om gezamenlijk tot de best passende inrichting te komen. Zo is het achttien boeren in de Overijsselse polder Oosterwolde gelukt om samen een gebiedsplan op te stellen dat goed is voor de natuur en perspectief biedt aan de landbouw. Door de beoogde aankoop van de leegstaande boerderij die in het bezit is van de provincie krijgen ze in totaal 200 hectare grond in handen, die ze onderling kunnen verdelen en (her)verkavelen. Daardoor wordt het mogelijk een ‘piekbelaster’ nabij een Natura 2000-gebied te verplaatsen, terwijl zijn collega’s ruimte krijgen voor een extensievere bedrijfsvoering met agrarisch natuurbeheer en hogere grondwaterpeilen.
‘Nature background, green lung of North Brabant, Kempen forest in September, the Netherlands’ door barmalini (bron: Shutterstock)
2. Doe aan duurzame gronduitgifte
Vooruitlopend op de totstandkoming van een grondbank, kunnen overheden en natuur- en landschapsorganisaties alvast aan de slag met duurzame gronduitgifte. De overheid kan haar huidige grondbezit in de overgangszones gerichter inzetten om de omslag naar een natuurvriendelijke landbouw mogelijk te maken. Dat vereist een kritische blik van de overheid ten aanzien van de bestaande pachtcontracten (dragen ze nog in voldoende mate bij aan duurzaam grondgebruik?) , en een open houding naar de boeren die echt groen willen doen. Een ondernemende overheid, die niet enkel op het financieel maar ook op het ecologisch rendement van haar grondbezit stuurt, kan in dit verband echt het verschil maken. Door samen met boeren afspraken te maken, kunnen overheden ze voordeel, voorrang en/of langjarige zekerheid geven in ruil voor een natuurvriendelijke bedrijfsvoering. Door boeren te verleiden niet enkel hun pachtgronden maar ook de rest van hun bedrijf te verduurzamen, kan biodiversiteitswinst worden geboekt. Recent hebben de natuurbeherende organisaties in Noord-Brabant aangekondigd om langs deze lijn te gaan samenwerken met boeren. Doel is om met het eigen grondbezit de omslag naar een natuurinclusieve landbouw te versnellen.
3. Pas het planologisch regime aan
Aanpassing van het planologisch regime rond het Natuurnetwerk is eveneens nodig. De hoge agrarische grondprijs bevordert op dit moment namelijk een proces, waarin de ene bedrijfstak met een hogere opbrengst per hectare, de andere bedrijfstak verdringt. Ook in de overgangszones leidt deze ontwikkeling ertoe dat vooral kapitaalintensieve vormen van landbouw zich nog kunnen handhaven. Het is een proces dat door de gebiedsgerichte aanpak onbedoeld kan wordt versterkt. Als de gronden die door uitkoop van ‘piekbelasters’ niet in een grondbank worden ondergebracht maar op de vrije markt worden verhandeld, dan dreigt in sommige gebieden de grondgebonden melkveehouderij plaats te maken voor bijvoorbeeld boomteelt. Met als gevolg: minder ruimte voor de verweving van productiedoelen met natuur en landschap, en een hogere belasting voor bodem en water. Dit kan worden voorkomen door met planologisch instrumentarium een duurzaam ontwikkelperspectief voor natuurvriendelijke landbouw te borgen. De ervaringen uit het verleden met (rijks)bufferzones en bestemmingen voor gecombineerde landbouw (waarbij het landschap bepalend is voor de ontwikkelingsruimte van de landbouw), laten zien dat er op dit punt veel mogelijk is.
Grond vormt de sleutel
De intenties van de gebiedsgerichte aanpak (stikstof) voor zowel natuur als landbouw zijn positief, maar het succes valt of staat met de uitvoering. Een actieve grondpolitiek is daarbij onontbeerlijk. Grond vormt de sleutel om de beweging naar een natuurinclusieve landbouw op gang te brengen. Provincies zullen op dit punt snel kleur moeten bekennen. Anders stagneert de beoogde transitie van het landelijk gebied, en zijn we gedwongen de ruime, groenblauwe jas in te ruilen voor een te dun jack.
Meer weten over grondbeleid en gebiedsontwikkeling? Kom naar het SKG Jaarcongres Gebiedsontwikkeling op 30 maart en schrijf je in voor de themasessie Grond & GO.
Wilt u reageren op dit artikel of een gastbijdrage voor Gebiedsontwikkeling.nu schrijven over een ander onderwerp? Bekijk dan hier de mogelijkheden.
Cover: ‘Beautiful dutch landscape, empty cycle path between green hedgerows in countryside, blue spring sky - Maasheggen biosphere reserve, Netherlands’ door Ralf Liebhold (bron: Shutterstock)
Door Joks Janssen
Joks Janssen is senior-adviseur duurzame gebiedsontwikkeling bij Het PON & Telos en praktijkhoogleraar ‘Brede welvaart in de regio’ aan Tilburg University
