Twee jaar Ontwerpend Onderzoek NOVEX, de Nederlandse ruimtelijke ordening op de tekentafel

Op 24 september werd de publicatie Ontwerpend Onderzoek NOVEX – Lessen uit de Ruimtelijke Voorstellen gepresenteerd. Een beschouwing van het werk van de 12 provincies, die vanaf het najaar van 2022 aan het werk waren gegaan met het opnieuw op de agenda te zetten van samenhangende ruimtelijke ordening. Dat traject begon met de uitvraag van minister Hugo de Jonge in zijn ‘Startpakket’.

Faciliteren en aanjagen

Het Ontwerpend Onderzoek NOVEX liep parallel aan de ambtelijke en bestuurlijke processen en had als doel de provincies te ondersteunen met de verbeelding van vraagstukken die invloed hebben – of zouden moeten hebben – op de ruimtelijke inrichting. Het was bedoeld om kennisopbouw, visieontwikkeling en afstemming faciliteren en aan te jagen: tussen Rijk en provincies, maar ook tussen provincies onderling.

Op deze manier is getracht om zo eenduidig en begrijpelijk mogelijk te laten zien wat de provinciale uitwerkingen van het Startpakket betekenen; voor het landelijk beeld en voor de uitwerking ervan op de nationale, regionale en lokale schaal. Vereniging Deltametropool was hierbij betrokken als adviseur, sparringpartner voor de ontwerpbureaus, inhoudelijk gespreksleider en samensteller van verschillende publicaties.

Het proces begon met een grootschalige beleidsanalyse per provincie. Iedere provincie kreeg ontwerpbureaus aangereikt, die het vigerend beleid en het beleid in voorbereiding screenden en op kaarten zetten. Het ging om meerdere perspectieven: Landbouw en natuur, Ordenende netwerken voor energie en economie en Leefbare steden en regio’s. Per perspectief werd uitgezocht en verbeeld wat er in de desbetreffende provincie speelde, afgezet tegen het Rijkbeleid op dezelfde onderwerpen. Dit gaf inzichten in waar het al goed gaat (zoals de verstedelijkingsstrategieën), waar een tandje bijgezet moet worden (zoals de uitwerking van bufferzones rond natuurgebieden) en waar nog onvoldoende bekend van is (denk aan de toekomst van energienetwerken).

Verdieping

De provincies kwamen soms tot nieuwe inzichten, maar ook vaak tot een bevestiging van hun koers. In verschillende ateliers werd er rond kaarten, schema’s en schetsen met elkaar gewerkt aan inzichten in de ruimtelijke dimensie van transitievraagstukken. Uit deze analysefase kwam een reeks van 10 ‘Hot Topics’ – onderwerpen die op de schaal van een of meerdere provincies om verdieping vroegen; denk aan zoetwaterbeschikbaarheid en -verdeling, de samenhang tussen nationale en regionale energiesystemen, of de invloed van circulaire economie op vervoerscorridors. In verdiepingssessies met provincies, Rijk en Nationale programma’s werden samen met de betrokken ontwerpbureaus regionale casussen besproken.

Dit leverde interessante inzichten op in de complexiteit en verwevenheid van de hot topic, maar ook mogelijke handelingsperspectieven. Zo bleek bijvoorbeeld dat de toekomstige wind op zee-aanlanding in de kop van Noord-Holland de provincie de kans geeft om haar ‘industriepolitiek’ te overdenken: is het wenselijk dat de energie lokaal wordt gebruikt en bedrijvigheid aantrekt op deze plek? Of wordt de energie via 380 KV leidingen naar de Randstad en het buitenland getransporteerd? Wordt de stroom omgezet in waterstof en waar lopen eventuele transportleidingen? Wordt er bij de tracékeuze nog rekening gehouden met beschermde landschappen? De grootste eye-opener voor de verschillende experts met sectorale opdrachten en werkwijzen was dat afstemming op het ruimtelijke toneel noodzakelijk is voor een samenhangende aanpak.

De laatste fase van het ontwerpend onderzoek bestond uit het analyseren van de Ruimtelijke Voorstellen, die de provincies eind 2023 en begin 2024 hadden ingediend. Strootman landschapsarchitecten werkte aan nationale overzichten voor het perspectief over landbouw en natuur. Bright en Bura Urbanism onderzochten de samenhang voor de netwerken voor energie en economie en Studio Bereikbaar werkte met Twynstra Gudde aan nationale conclusies voor de leefbare steden en regio’s’. De bureaus brachten de 12 Ruimtelijke Voorstellen onder in een legenda, zetten de nodige acties in de tijd (nu, straks en later) en maakten overzichten van bespreekpunten tussen provincies en Rijk. Onder de regie van Vereniging Deltametropool werden de opgedane inzichten gebundeld in de nu voorliggende publicatie.

Geleerde lessen

De Ruimtelijke Voorstellen zijn in een krap tijdsbestek ontstaan – het proces was een ware pressure cooker – en zijn door iedere provincie op een eigen wijze ingevuld. De voorstellen zijn ingedeeld langs de perspectieven, langs regio’s of langs eigen kernwaarden (Groningen); ze bevatten gedetailleerd kaartmateriaal (Noord-Brabant), schematische schetsen of helemaal geen kaarten (Zuid-Holland); ze verschillen in toon (‘eisen’ versus ‘overleggen’); ze kijken verder dan de provinciegrens of juist niet; ze kijken 10, 50 of 70 jaar vooruit. Deze pluriformiteit maakt het ingewikkeld de staat van het land in een oogopslag te vatten.

De geduldige lezer ziet echter wel clusters van thema’s die telkens terugkeren, en vragen die in alle provincies en regio’s spelen. Voorbeelden hiervoor zijn de zoetwaterbeschikbaarheid en -verdeling, die provincies samen en in overleg met het Rijk moeten inregelen in deze tijden van klimaatverandering. Of de noodzaak keuzes te maken over de energienetwerken van de toekomst, die de basis vormen voor de economie én de verstedelijking. Een ander groot thema is de behoefte aan groen in en rond stedelijke gebieden. In verband met de krappe ruimte in de stadsregio’s wordt er gezocht naar mogelijkheden recreatief groen, landbouw en natuur met elkaar te combineren. Ook de vraag of de woningbouwlocaties die vastgelegd zijn in de woondeals, wel voldoende rekening houden met het nieuwe principe ‘water en bodem sturend’, wordt meermaals gesteld.

Overzicht creëren

Net als in de reflecties op de Ruimtelijke Voorstellen van het CRa en het PBL worden in Ontwerpend Onderzoek NOVEX – Lessen uit de Ruimtelijke Voorstellen leerpunten geformuleerd. Bijzonder aan de laatst genoemde publicatie zijn de vele kaarten die het bevat. Die vragen in hun complexiteit soms best wat van de lezer, maar leveren in ruil daarvoor een schat aan informatie. De kaarten tonen waar provinciegrens overstijgend samengewerkt zou moeten worden en waar de knelpunten liggen die Rijk, provincies en regio’s alleen met verenigde krachten kunnen oplossen. Ze creëren overzicht en zetten aan tot dialoog en samenwerking. Daarnaast laat de verbeelding van de ruimteclaims van bestaande en nieuwe functies zien dat niet alles zomaar meer past. Ruimtelijke ordening is dus naast ordening ook een ontwerpopgave: meervoudig ruimtegebruik en flexibiliteit richting de toekomst zijn bouwstenen waar we niet langer zonder kunnen.

Het Ontwerpend Onderzoek NOVEX was een dappere poging de stand van zaken van de Nederlandse ruimtelijke ordening in kaart te brengen. De resultaten – ontstaan in de vrije ruimte die dit proces creëerde – mogen er zijn, in al hun verscheidenheid en met al hun tekortkomingen. Het zijn werkdocumenten die de basis vormen voor uitwerkingen, samenwerkingen en afspraken.

Vertraging door het Rijk

Maar hoe nu verder? Sinds het aantreden van het nieuwe kabinet is het minder duidelijk geworden welke vraagstukken door het Rijk op welke wijze geadresseerd zullen worden. Het stopzetten van het Nationaal programma Landelijk gebied zal op de dossiers die hieronder vallen voor vertraging zorgen. Maar het is ook zo dat het overgrote deel van de onderwerpen ook in een nieuwe politieke werkelijkheid hun urgentie niet zullen verliezen. Daarnaast willen de provincies sowieso verder met hun eigen speerpunten.

Het ministerie van VRO zet de komende tijd het traject met de provincies voort om uiteindelijk bij ruimtelijke arrangementen tussen Rijk en provincies uit te komen.
De afstemming tussen provincies en Rijk staat dus voor de komende tijd op de agenda. Wat in de meeste provincies – uitzonderingen zoals Gelderland en Overijssel daargelaten – nog ontbreekt, is de uitwerking op de regionale schaal. Daar dalen de vraagstukken in al hun complexiteit neer en wordt duidelijk wat werkt – en wat niet. Om de ruimtelijke puzzels te leggen helpt het om te blijven tekenen én praten en om in gezamenlijkheid te blijven werken aan een toekomstbestendige inrichting van ons land.