Vaart brengen in gebiedsontwikkeling via 'Stedelijke herverkaveling'

Onderzoek TU Delft

Steeds meer gemeenten kiezen de laatste jaren bewust voor de mogelijkheden die faciliterend grondbeleid biedt, in plaats van het traditionele actieve grondbeleid,met zoals inmiddels gebleken financiële risico’s. Gemeenten willen vaker stimuleren dat eigenaren zelf tot realisatie van (her)inrichtingsplannen overgaan; privaat-private stedelijke ontwikkeling. Voorbeelden uit andere landen en het landelijk gebied in Nederland (zie Verkavelen voor Groei) laten zien dat stedelijke herverkaveling daar van betekenis voor kan zijn. Stedelijke herverkaveling is een instrument dat gebruikt kan worden om patstellingen die kunnen ontstaan door versnipperd eigendom te doorbreken, omdat individuele eigenaren dan - onder bepaalde voorwaarden- gedwongen kunnen worden om mee te doen. Met het doorbreken van de patstellingen kan versnelling plaatsvinden, en mogelijk ook kostenbesparing ten opzichte van de traditionele aanpak. Het blijkt lastig dit probleem met bestaande instrumenten op te lossen, zonder direct weer veel financiële risico’s bij gemeenten te leggen. Door belemmerende eigendomsposities binnen het plangebied te verplaatsen kan schadeloosstelling (bij onteigening) immers voorkomen worden. Een wettelijke regeling heeft een stok-achter-de-deurkarakter: een terugvaloptie voor als het niet lukt om op minnelijke basis tot overeenstemming te komen tussen de eigenaren. Herverkaveling kan echter niet als panacee voor alle kwalen kan worden gezien: de financiële crisis dan wel krimpopgaven drukken ook hun stempel op de voortgang van praktijkprojecten.

De Ministeries van BZK en I&M, de TUDelft, de Radboud Universiteit en het Kadaster zijn in 2012 een samenwerkingstraject gestart rondom stedelijke herverkaveling. Er is een oproep gedaan aan gemeenten en marktpartijen om projecten in te dienen om ervaring op te doen met vrijwillige stedelijke herverkaveling. Elf heel diverse pilots zijn uiteindelijk geselecteerd, met name overheden hebben zich hiervoor aangemeld. Vanwege de gevoeligheid rondom eigendomsposities zijn deze niet openbaar gemaakt. Vanuit deze projecten is met betrokkenen en deskundigen gereflecteerd op de (on)mogelijkheid van een herverkavelingsachtig instrument. Naast een workshop heeft ook een studiereis plaatsgevonden met bestuurders en projectleiders uit de projecten en deskundigen om de praktijk van de Duitse Umlegung te leren kennen (zie: Herverkaveling nu invoeren!).

Herverkaveling als antwoord op de opgaven

In verschillende landen bestaan wettelijke regelingen voor stedelijke herverkaveling, in verschillende soorten en maten. Er kunnen twee hoofdmodellen onderscheiden worden:
• een model met het accent op het aanpassen van de kavelindeling;
• een model met het accent op samenwerken.

Van het eerste type is de Duitse Umlegung een voorbeeld, een instrument voor de overheid om kavels opnieuw in te delen en grond vrij te maken voor openbare voorzieningen. Dit model, accent op aanpassen van de kavelindeling, gaat in zijn kern over ruilen, en dan in eerste instantie het ruilen van grond op basis van de oppervlakte of de waarde van eigendommen, zodat een eigenaar een nieuw gelijkwaardig perceel krijgt dat hij zelfstandig kan ontwikkelen. Het is zeker niet ondenkbaar dit model enigszins op te rekken tot het ruilen van grond en gebouwen. Het ruilen van bouw- of ontwikkelrechten lijkt moeilijker in dit systeem te plaatsen. Voor die opgaven waar het gaat om de gezamenlijke realisatie van voorzieningen of gezamenlijke realisatie, herontwikkeling of onderhoud van vastgoed is dit model niet geschikt. De gezamenlijke regie ligt in veel modellen van dit type – bij gebrek aam samenwerkingsverband – bij de overheid. Dat sluit minder goed aan op een mogelijke trend naar faciliterend grondbeleid of privaat-private stedelijke ontwikkeling, maar het sluit wel goed aan op jarenlange praktijk in veel gemeenten.

Van het tweede type is de Franse Association Foncière Urbaine een voorbeeld, een instrument voor eigenaren om tijdelijk de zeggenschap over onroerend goed op het gezamenlijke niveau te brengen zodat een plan gerealiseerd kan worden. Dit model, accent op samenwerken, is primair procesmatig van karakter. Het regelt het ontstaan van een samenwerkingsverband van eigenaren, geeft deze organisatie bepaalde bevoegdheden om namens alle eigenaren bepaalde maatregelen door te voeren. Inherent aan deze aanpak is dat het probleem van versnipperd eigendom getackeld wordt. Dat betekent dat alle soorten kernopgaven die in de praktijkprojecten voorkomen door deze werkwijze aangepakt kunnen worden, omdat de patstellingen door niet meewerkende eigenaren doorbroken kunnen worden. Het procesmatige karakter kan in de praktijk ook de valkuil zijn: als er niet veel geregeld is over wat er allemaal kan en onder welke condities, kan het moeilijk zijn voor de gezamenlijke organisatie voldoende draagvlak voor alle deelopgaven te krijgen. De gezamenlijke regie ligt in dit model duidelijk bij de eigenaren. Het sluit in zoverre sterk aan op een mogelijke trend naar meer privaat-private stedelijke ontwikkeling.

De praktijkprojecten die onderzocht zijn, beoogden niet een representatief beeld te vertegenwoordigen van de Nederlandse stedelijke ontwikkelingspraktijk. Zoals eerder aangegeven drukten de financiële crisis en krimpopgaven ook hun stempel op de voortgang. De vraag met welk soort of welke soorten herverkavelingsinstrument(en) de uitvoeringspraktijk het meeste gebaat is, kan op basis van dit onderzoek dan ook niet beantwoord worden.

Aandachtspunten bij de vormgeving van een herverkavelingsinstrument

Uit de bestudeerde praktijkprojecten komen de volgende vragen en aandachtspunten voor de vormgeving van een herverkavelingsinstrument naar voren:
• Het draagvlak bij de eigenaren: bij lang niet alle projecten lijkt bij alle eigenaren draagvlak voor het project aanwezig. Als herverkaveling inderdaad een instrument wordt voor privaat-private samenwerking, ligt het voor de hand om draagvlak als eis te stellen voordat tot toepassing van het instrument kan worden overgegaan, dan wel de mogelijkheid te bieden om niet mee te doen. Maar wanneer is er dan voldoende draagvlak?
• Moet de overheid achter het plan staan voordat stedelijke herverkaveling kan worden toegepast?
• En in het verlengde hiervan: is er recht op toepassing: is het mogelijk en wenselijk dat private partijen zelfstandig een beroep kunnen doen op toepassing van het herverkavelingsinstrument?
• Is afdwingbare herverkaveling alleen mogelijk als sprake is van een positief financieel resultaat in de projecten, of kan het instrument ook worden toegepast om verdere verliezen te beperken?
• Hoe om te gaan met de voorwaarde dat iemand gelijkwaardige grond of vastgoed terugkrijgt als sprake is van functieverandering op een locatie? Hoe passen gebruikers in dit beeld?
• Op welke manier waardeer je bestaand vastgoed op een eerlijke wijze, als dat in een project wordt ingebracht of geruild en er sprake is van functieverandering?
• Op welke manier kan stedelijke herverkaveling een rol spelen bij organische ontwikkeling, waarbij zowel de fasering als het eindbeeld nog onzeker zijn?
• Het zodanig vormgeven van de regeling voor herverkaveling dat het eigendomsrecht niet teveel wordt uitgehold.
• Wie moet de trekker worden van de projecten bij toepassing van de regeling?

Gemeenten kunnen nu al aan de slag met vrijwillige herverkaveling. Ook bestaan er in de praktijk al diverse instrumenten op de praktijk van versnipperd eigendom aan te kunnen pakken. Een regeling als de BIZ (bedrijveninvesteringszones) biedt aanknopingspunten (zie de BIZ-website). Deze zou mogelijkheden kunnen bieden in situaties waar sprake is van een gezamenlijke planuitvoering en in situaties waar sprake is van krimp. Het is goed hier meer bekendheid aan te geven.

Zie ook:

- Binnenstedelijk bouwen levert tekort op van € 16.000 per woning
- Privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling
- Gebiedsontwikkeling op zijn Engels: Lessen uit het Verenigd Koninkrijk