Van kassabon naar regionale woon-agenda

Deel 1

Voorbij ‘digitale’ programmeringspraktijk

In de crisistijd ging het, ook op regionaal niveau, vooral om het ‘dimmen’ van de overprogrammering van nieuwe woonlocaties. Veelal stond het sturen op aantallen en het schrappen van plannen centraal, evenals het benutten van marktkansen op korte termijn (‘quick wins’), om de productie enigszins aan de gang te houden. Dit gebeurde met fasering, dosering en marktconforme planaanpassingen, zoals het vervangen van appartementen door grondgebonden woningen. In zekere zin was hierbij sprake van een vrij ‘digitale’ programmeringspraktijk op regionaal niveau, die een sterke ‘maakbaarheid’ ademde.
Geleidelijk aan komt nu animo voor een meer kwalitatieve aanpak.
De Stadsregio Rotterdam adopteerde als eerste deze omslag. Wat zijn gewenste woonmilieus? Waar zijn die gelokaliseerd? Zijn plannen van corporaties en marktpartijen daarop toegesneden? Zo luiden enkele vragen. Hoewel de Stadsregio als bestuurlijk fenomeen onlangs - als gevolg van nieuwe wetgeving - moest stoppen, gaan bestuurders en marktpartijen door met hun aanpak. Zij kiezen niet voor de grotere schaal van de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag. Terecht, want de interactie op de woningmarkt tussen de Rotterdamse en Haagse regio's is gering.

De afgelopen twee jaar bewogen ook andere samenwerkingsverbanden deze kwalitatieve kant op. Ik heb gekeken naar de regio’s Amersfoort/Eemland, Zwolle/IJsseldelta en de Stedendriehoek (het gebied omsloten door Apeldoorn, Deventer en Zutphen). In Amersfoort/Eemland ging daaraan een onderzoek van het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) vooraf.
Wat zijn gezamenlijke hoofdkenmerken van de nieuwe werkwijze in deze regio's? Ik benoem de volgende aspecten:

• de kwaliteit van de onderscheiden woonmilieus is belangrijker dan precieze kwantitatieve randvoorwaarden;
• nauwgezet inzoomen op de marktvraag; kennisdeling en inzet van ‘big data’ is hierbij essentieel;
• ook noodzakelijke transities in de bestaande voorraad worden in beeld gebracht;
• onderscheid tussen de lokale marktvraag (die weinig regionale aandacht behoeft) en bovenlokale dynamiek;
• gemeenten werken met marktpartijen en corporaties samen;
• de provincie is betrokken, maar heeft niet het voortouw.

Regio´s, neem het heft in eigen hand

De gepresenteerde methoden sluiten beter aan op de realiteit dan de hardcore regionale, kwantitatieve programmering van de crisisjaren. Deze zogenaamde kassabon-planologie had aanvankelijk zeker een functie als shocktherapie, vooral waar sprake was van een chronisch planoverschot en niet-marktconforme projecten. Het waren vooral de provinciebesturen die de gemeenten met de neus op de feiten hebben gedrukt. Nu raken we in een volgende fase, waarbij gemeenten in regionaal verband weer zelf het voortouw kunnen nemen. Daar moeten ze marktpartijen en corporaties bij betrekken; die zijn deskundig en belanghebbend tegelijkertijd. Belanghebbend zijn de gemeenten zelf ook, te meer als ze zelf grondposities hebben. Laten we daar geen doekjes om winden. Sommige gemeenten hanteren zelfs het adagium: ‘eigen grond eerst’. Een serieuze samenwerking tussen gemeenten en markt rechtvaardigt dat de provincie zich in eerste instantie van directe interventies onthoudt en zich beperkt tot het stellen van globale randvoorwaarden.

Het tweede deel van deze beschouwing gaat morgen in op de balans tussen vrije-markt-denken en ’sturen op schaarste’. Daarnaast komt de ’pijngrens-benadering’ in krimpregio's aan de orde.

Deel 2

Bron: Cobouw, 16 juni 2015

Tussen totale vrije markt en sturen op schaarste

De ambitie voor een regionale aanpak voor overheid en markt richt zich op een kwalitatieve woonagenda, met aanwijzing van woonmilieus, typologieën, locaties en globale aantallen, op basis van marktinzicht. Het begrip ‘agenda’ dekt beter dan het naar communisme neigende ‘woningprogrammering’. De deelnemers maken zelf afspraken over een bepaalde realiseringsvolgorde en fasering. Dat is weliswaar een beïnvloeding van de vrije markt, maar de enorme kosten en voorinvesteringen die gemoeid zijn met locatie-ontwikkeling rechtvaardigen dat. Bovendien hebben we te maken met ruimtelijke ordening en zorgvuldig ruimtegebruik. Er is een stroming die pleit voor bijna onbeperkte marktwerking, maar dat is weinig realistisch. Deze stroming gaat ervan uit dat de kopers en huurders als vanzelf voor de beste locaties en plannen kiezen en zo zorgen voor de gewenste ‘tucht van de markt’. Zo werkt het wel bij vraag en aanbod van koekjes en auto’s, maar niet bij ruimtelijke investeringen in combinatie met een voorraadmarkt.
De markt geheel vrij laten werkt dus niet, maar dat geldt evenzeer voor het andere uiterste: ‘sturen op schaarste’. Deze benadering steunt op de redenering dat met het aanbieden van een beperkt aantal locaties in stad en regio de prijzen - en dus ook de grondprijzen - op een hoog peil kunnen blijven. Goed voor de realisering van ’dure’ locaties en voor de kas van de (publieke of private) grondexploitant. Men stuurt woningkopers en -huurders naar beleidsmatig geselecteerde bouwlocaties. Woonvoorkeuren van mensen zijn ondergeschikt. Deze filosofie klonk bij voorbeeld door in de - inmiddels losgelaten - groei-ideologie van Almere. Ook deze aanpak heeft zich als weinig realistisch bewezen.

De kunst is een balans te vinden tussen deze twee extremen, die past bij de regionale karakteristiek, de werkcultuur van partijen en de marktsituatie. Het betrekken van marktpartijen van verschillende pluimage is bijvoorbeeld nog geen gemeengoed. In een regio als Rivierenland denken de gemeentebesturen het nog geheel zelf te kunnen regelen. De buurregio Food Valley doet het totaal anders; daar heeft de samenwerking met de markt inmiddels een structureel karakter.
Het verdient aanbeveling de regionale afspraken te beperken tot de bovenlokale verhuisstromen en locaties. Het merendeel van de verhuizingen in ons land beweegt zich binnen de gemeente. Dan heeft zware regionale afstemming geen meerwaarde. Stel dus eerst de aard van de vraag vast en kom vervolgens tot selectieve regionale afstemming.

In krimpregio’s: tot en met de pijngrens

Gedegen inzicht in de regionale dynamiek is bij dit alles cruciaal. In gebieden als Amersfoort gaat regionaal samenwerken over het verdelen van de groei. In de regio’s Amsterdam, Den Haag en Utrecht dreigt zelfs een tekort aan reële woningbouwlocaties en is die kwestie urgent. Hoe anders ligt dat in min of meer stationaire gebieden en in krimpregio’s. Daar kan (nog steeds) sprake zijn van een overcapaciteit aan plannen. Het saneren van de overcapaciteit heeft hier doorgaans vergaande, financiële consequenties voor publieke en private investeerders. Vaak hanteren overheden bij de sanering van plancapaciteit het criterium van planologisch hardheid; onherroepelijke bestemmingsplannen ontspringen de saneringsdans. De (regionale) samenwerking komt dan zwaar onder druk staan. Lukt het om tot overeenstemming te komen en de pijn aanvaardbaar te verdelen? Een provinciaal bestuur kan de druk nog verder opvoeren door stevige eisen te stellen (getalsmatig en kwalitatief) aan het annuleren van plannen. Het provinciebestuur van Limburg gaat met deze sturing het verst, met name voor Zuid-Limburg. Zo ver, dat regionale samenwerking-tot en-met-de-pijngrens het loodje legt.
Een intelligentere benadering houdt ook rekening met andere aspecten. Denk aan marktpotentie, contractuele verplichtingen en feitelijk geïnvesteerd vermogen (publiek en privaat). Op deze manier krijgt een lastige operatie een bredere inbedding dan eenzijdig bestuursjuridisch kijken. Dat helpt, al lijkt het op het eerste oog te compliceren. Naarmate partijen in de regio ook over die lastige kwesties overeenstemming weten te bereiken, kan sturing van de het provinciaal bestuur beperkt blijven. Belangrijker nog is dat zo de belangen van woningkopers en -huurders het beste tot hun recht komen. En de kassabon kan in de prullenbak.