Van wantrouwen wordt niemand wijzer – publiek en privaat zijn samen aan zet

De huidige complexiteit van gebiedsontwikkeling vraagt om een nauwe samenwerking tussen markt en overheid. De basis daarvoor ligt in onderling vertrouwen. En dat vraagt goed luisteren, elkaar willen begrijpen en de wereld vanuit verschillende perspectieven bekijken. Wat we dus niet nodig hebben, is blijven hangen in stereotyperingen en rigide rolopvattingen. De laatste tijd duiken deze geregeld op en zetten het zo gewenste vertrouwen blijvend onder druk.

Zo bestempelde ontwikkelaarsvereniging NEPROM het recent verschenen ACM-rapport over de macht van projectontwikkelaars als ‘suggestief’. Vastgoedmarkt vroeg zich af waar de ingebakken haat tegen vastgoedprofessionals vandaan komt. In ROm viel te lezen dat de markt een ronduit brutale houding aanneemt in het woondebat en achteraan moet aansluiten. En in PropertyNL stond de oproep aan de politiek om de vastgoedsector wat meer te waarderen.

Oorzaken van wantrouwen

Zo brengen we de wereld van de gebiedsontwikkeling collectief niet verder. Het is tijd om het wantrouwen terzijde te schuiven en te bouwen aan vertrouwen. We kunnen daarvoor terecht bij enkele grote denkers uit het verleden. Aan de hand van de inzichten van publiciste Jane Jacobs en filosofe Hannah Arendt wil ik de begrippen vertrouwen en wantrouwen uitdiepen. Want wat zijn nu eigenlijk de oorzaken van wantrouwen? Van daaruit wil ik handvatten bieden om hier mee om te gaan en de publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling opnieuw vorm te geven.

In een aantal stappen komen we tot de kern van het wantrouwen bij gebiedsontwikkeling. Stap 1 is het onderkennen dat er tussen publiek en privaat sprake kan zijn van sterk tegengestelde belangen. Duidelijk is dat de complexiteit van gebiedsontwikkeling de afgelopen jaren sterk is toegenomen. Er zijn steeds meer beleidsterreinen betrokken geraakt en meer dan ooit hebben we te maken met mondige burgers. Tegelijkertijd heeft het Rijk zich uit de uitvoeringspraktijk teruggetrokken. Ze is beleids- maar nooit resultaatverantwoordelijk.

De politiek draait ondertussen meer en meer om beeldvorming (gevoed door de alom aanwezige media) en de angst om fouten te maken is groot. Dit leidt tot meer genormeerd denken en de behoefte om te reguleren. De overheid zoekt uit een behoefte aan veiligheid naar een duidelijke verantwoordelijkheidstoedeling. Gelet op de complexiteit van gebiedsontwikkeling kan zij echter niet alleen volstaan met kaders en regievoering.

Motieven ter discussie

Tegenover zich treffen de overheden de marktpartijen. Zij moeten c.q. willen mede de verantwoordelijkheid nemen voor allerlei maatschappelijke opgaven maar balanceren daarbij op een dun koord. Regelmatig worden hun motieven ter discussie gesteld, met beschuldigingen van greenwashing of bluewashing. Nu gaan sommige marktpartijen ook wel heel ver in de beloftes ten aanzien van geluk, gezondheid, duurzaamheid, sociale cohesie, et cetera. Maar om ze om die reden collectief af te zagen, gaat wel heel ver.

Een belangrijke onderliggende ontwikkeling is dat marktpartijen inderdaad gaan opereren binnen het traditionele domein van de overheid, juist doordat ze zich steeds meer richten op maatschappelijke waardecreatie. De scheiding tussen publieke en private rollen wordt daardoor diffuser. En niet iedereen is daar gelukkig mee of kan daar goed mee omgaan. Het is vooral een zorg dat publieke belangen niet (goed) door een marktpartij kunnen worden bediend. In die zwart-wit visie verliest het publieke belang het uiteindelijk altijd van het commerciële belang.

Er zou sprake zijn van een ‘zero-sum game’ tussen overheid en markt, waarin per definitie tegengestelde belangen gelden. Dit – al dan niet onbewuste – denkpatroon vormt de voedingsbodem voor veel wantrouwen.

Publieke en private waarden

Stap 2 in het verkennen van het wantrouwen in onze sector en brengt ons bij de verschillende waarden die publiek en privaat hanteren. In de publicatie ‘Systems of Survival’ (1993) zet de bekende Amerikaanse publiciste Jane Jacobs uiteen hoe zij aankijkt tegen de rolverdeling tussen markt en overheid. Ze onderscheidt in een maatschappij twee verschillende manieren van overleven, namelijk nemen of handelen (‘take or trade’). Hier horen twee sets met waarden bij die Jacobs respectievelijk het ‘guardian syndrome’ en ‘commercial syndrome’ noemt (zie schema). De eerste associeert zij met de overheid en de tweede met de markt.

De syndromen en bijbehorende waarden zijn volgens Jacobs gelijkwaardig: “niets impliceert dat commercie (…) minder waard is dan publieke dienst”. Beide syndromen en de organisaties die daartoe behoren, zijn nodig voor het functioneren van een maatschappij. Of in ons geval: voor gebiedsontwikkeling.

Waar gaat het dan toch mis? Dat gebeurt wanneer beide syndromen (die volgens Jacobs in essentie onverenigbaar zijn) tóch worden vermengd. Dat is foute boel: er ontstaan ‘monstrous hybrids’ met schadelijke effecten voor de maatschappij. Als extreem voorbeeld noemt ze de maffia. “De basis van de maffia is het guardian syndroom en daar wordt handel aan toegevoegd in de vorm van omkoping (…).” Met ontsporing als gevolg. Wat dichter bij huis kennen wij ook de voorbeelden van het vermengen van beide syndromen. De woningcorporaties die zich vertilden aan commerciële projecten en financieringen, bestuurders die marktpartijen met grondposities bevoordelen, aanbestedingsfraude, et cetera.

Brug slaan op gezonde manier

Ook bij gebiedsontwikkeling komen beide syndromen onvermijdelijk bij elkaar. Zelfs in de meeste lichte samenwerkingsvormen tussen overheid en markt moeten partijen samenwerken om tot de productie van vastgoed te komen. Het is onwerkbaar om beide syndromen uit elkaar te houden bij gebiedsontwikkeling. Jacobs onderkent zelf ook dat dit vaak niet is vol te houden en zelfs averechts kan werken: “Harmonie kan gezocht worden in het behouden van de identiteit en integriteit van beide syndromen. Dan kunnen de twee elkaar steunen en aanvullen (…).”

De vraag is hoe we op een gezonde manier een brug slaan tussen beide syndromen. En hoe expliciet we daarover kunnen en willen zijn. Wanneer er geen begrip is voor de achterliggende waarden van waaruit de markt en de overheid handelen – en wanneer we die niet heel duidelijk kunnen expliciteren – ligt wantrouwen op de loer.

Onvoorspelbaar handelen

In stap 3 van onze verkenning komen we dan bij de kern van het wantrouwen. Wantrouwen vindt een basis in het benadrukken van tegengestelde belangen en het onbegrip over de achterliggende waarden van waaruit partijen handelen helpt vervolgens evenmin mee. De werkelijke bron bevindt zich echter elders.

Wantrouwen komt ten diepste voort uit de onvoorspelbaarheid van het handelen van de ander en van onszelf. Hannah Arendt geeft in haar boek ‘De menselijke conditie’ (1958) aan wat de tweeledige basis is van onvoorspelbaarheid. Ten eerste “de fundamentele onberekenbaarheid van mensen, die immers nooit vandaag kunnen garanderen wie zij morgen zullen zijn”. Dat is volgens haar de prijs die wij moeten betalen voor vrijheid. Ten tweede “de onmogelijkheid de consequenties te voorzien van een handeling”. Dat is de prijs die we betalen voor de pluraliteit en de werkelijkheid van de wereld en het voorrecht die samen te mogen bewonen.

Om deze onvoorspelbaarheid deels op te heffen, is er “de stabiliserende functie van het vermogen om beloften te doen”. Elk contract tussen markt en overheid is zo’n belofte. Het is een manier om de onvoorspelbaarheid in gebiedsontwikkeling beheersbaar te maken. En die onvoorspelbaarheid is groot, gegeven de lange doorlooptijden en de grote werking van externe krachten die zowel publieke als private partijen niet beheersen. Niet in de laatste plaats komt dat door de dynamiek van de politieke context, die zoals eerder gesteld steeds meer om beeldvorming draait.

Route naar samenwerking

We kwamen via drie stappen bij de kern van wantrouwen. Hoe kunnen we daaraan ontsnappen en weer werken aan onderling vertrouwen – om daarmee publiek-private samenwerking opnieuw vorm te geven? Ik onderscheid daarvoor een aantal denkrichtingen. De eerste heeft betrekking op het creëren van ‘eilanden van voorspelbaarheid’. Samenwerking tussen markt en overheid is een wilskeuze om te vertrouwen op een belofte c.q. overeenkomst. De overheid moet daarbij volgens Arendt “de onvoorspelbaarheid van de menselijke aangelegenheden en de onberekenbaarheid van mensen laten voor wat ze zijn”, in plaats van het “vertrouwen stellen op heersen en soevereiniteit”.

Dat laatste is een grote verleiding voor de overheid, om enkel op basis van regulering en eenzijdige kaderstelling de opgave van gebiedsontwikkeling op te lossen. Dat is doorgaans geen succesformule.

Het gaat erom dat markt en overheid transparant zijn naar elkaar toe, expliciet zijn over hun belangen en daarop afgerekend willen worden. In termen van Arendt moeten markt en overheid – te midden van alle complexiteit – eilanden van voorspelbaarheid creëren en daarmee wegwijzers naar betrouwbaarheid oprichten.

De tweede richting die we met elkaar in kunnen slaan, heeft betrekking op het begrip morele flexibiliteit. Jane Jacobs schetst een methode om met de verschillende waardensystemen van markt en overheid om te gaan: “individuen moeten moreel flexibel genoeg zijn om zich waar nodig aan te passen aan beide syndromen en verstandig genoeg om het verschil te kennen”. Dit vereist dus van professionals dat ze voortdurend scherp zijn op rolvervaging en tegelijk tussen rollen kunnen switchen. Volgens Jacobs zou “iedereen in staat moeten zijn om beide syndromen te gebruiken”.

Jacobs waarschuwt dat de methode van morele flexibiliteit makkelijk kan falen, omdat ze afhankelijk is van mensen. En mensen falen – helaas. Het is daarom voor mensen en organisaties hard werken om de grenzen te bewaken tussen beide syndromen.

Verplaatsen in rol van de ander

Voor gebiedsontwikkeling betekent dit dat zowel markt als overheid begrip hebben van de achterliggende waarden van waaruit partijen handelen. Beide kunnen zich in de rol van de ander verplaatsen en zijn in staat om – met behoud van een duidelijke rolverdeling – de opgave gezamenlijk vorm te geven. Voor een overheid betekent dit de kunst om flexibel te bewegen tussen kaders stellen en regie voeren (guardian syndrome) én actief te participeren in gebiedsontwikkeling (commercial syndrome). Voor een marktpartij betekent dit het creëren van een gezonde balans tussen maatschappelijk rendement (guardian syndrome) en financieel rendement (commercial syndrome).

Er is meer dan geld

Een derde belangrijke richting heeft betrekking op onze houding. Bij marktpartijen is de laatste tijd een beweging op gang gekomen waarbij zij zich meer focussen op maatschappelijke waardecreatie. Er is een duidelijk besef dat de reputatie die de vastgoedsector heeft opgebouwd, niet bepaald bijdraagt aan vertrouwen bij de overheid.

Pieter Hendrikse, CEO van vastgoedadviesbureau JLL spreekt in zijn boek over het nemen van verantwoordelijkheid. Hij is positief over een nieuwe generatie vastgoed- en gebiedsontwikkelaars die “niet alleen op het geld afkomen”. Vastgoedexpert Jaap Blokhuis stelt dat de integriteit van de sector sterk is verbeterd in de afgelopen jaren. Op persoonlijk niveau geeft hij aan – in een wereld van het grote geld – de relativiteit in te zien van geld verdienen. Het is volgens columnist Abdessamed Azarfane nodig om te werken vanuit “een intrinsiek verantwoordelijkheidsgevoel vanuit een groter ideaal dan enkel het eigen belang”.

Het zijn illustraties van een beweging waar de vastgoedsector zich nu in bevindt: het maatschappelijk belang op eenzelfde manier wegen als het financieel belang. Het is evident dat het maken van keuzes in dat spanningsveld niet eenvoudig is. Zeker in tijden van economische neergang. Maar zeker is dat marktpartijen die hier de juiste balans in weten te vinden, de toekomst hebben.

Nadenken over heldere rolverdeling

Voor gebiedsontwikkeling is flexibiliteit de komende jaren van groot belang. Voor elke gebiedsontwikkeling moet worden bedacht hoe de kwaliteiten van markt en overheid elkaar het beste kunnen versterken. De bijdrage van Jane Jacobs is het definiëren van waarden waaruit markt en overheid worden gedreven, zonder daar een oordeel aan te verbinden. Zowel markt als overheid kunnen vanuit een eigen set aan waarden bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Jacobs laat ons zien dat het daarbij essentieel is om bewust en continu na te denken over een heldere rolverdeling.

Hannah Arendt laat zien hoe we om kunnen gaan met wantrouwen. Een eerste stap is om erop te vertrouwen dat er bij de overheid én marktpartijen veel mensen werken die intentioneel bezig zijn om de grote uitdagingen van onze tijd het hoofd te bieden: klimaatverandering, woningnood, ongelijkheid, et cetera. Er zijn geen simpele oplossingen en er is creativiteit nodig.