Vastgelopen in de stikstof? Salderen kan uitweg bieden

Enno Been, adviseur stikstof bij ingenieursbureau Antea Group, vertelt over de impact van de besluiten van de Raad van State over de ongeldigheid van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en het vervallen van de bouwvrijstelling. Als voorbeeld noemt Been een rapport van het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) over de effecten van het wegvallen van bouwvrijstellingen. Het rapport toont de omvang van de problemen waarmee de bouwsector momenteel te maken heeft.

Het EIB sprak met meer dan 400 bouwers en projectontwikkelaars en kwam tot de conclusie dat vijf procent van de nieuwbouwprojecten op bouwvergunningniveau problemen heeft met het wegvallen van de bouwvrijstelling. Daarnaast krijgen projecten met meer dan 200 woningen over het algemeen geen bouwvergunning meer. Het EIB-rapport heeft alleen naar lopende projecten gekeken en niet naar plannen. Omdat planbesluiten (bestemmingsplannen/omgevingsplannen) vaak een nog grotere omvang hebben, is daarbij de problematiek nog veel groter.

Oplossingen zoeken

“Het RVO kan de bouwsector helpen om te kijken naar welke oplossingen geboden kunnen worden”, stelt Been. “Bijvoorbeeld wanneer men tegen problemen aan loopt in de stikstofdepositie of met het bouwbesluit. We moeten daarom kijken hoe we de gereedschappen kunnen aanreiken om samen het stikstofprobleem op te lossen.” Been wijst erop dat de meeste bouwwerkzaamheden nog bezig zijn, maar dat doorbouwen steeds lastiger wordt door de maatregelen die het ministerie neemt. Gelukkig worden er nog altijd creatieve oplossingen gevonden om uiteindelijk de planningsfase te bereiken. Als voorbeeld noemt Been Het kan wel (pdf), een stikstofhandboek dat Antea Group schreef in opdracht van het RVO.  Deze inspiratiegids geeft naast uitleg en inzicht ook voorbeelden van ontwikkelingen die succesvol hun weg uit het stikstofdoolhof hebben gevonden.

Opnieuw doorrekenen

Het is in Nederland wettelijk verplicht om het programma AERIUS te gebruiken voor het berekenen van de stikstofdepositie. Het is een rekenmodel waar iedereen mee aan de slag kan. In de vernieuwde versie van 26 januari 2023 zijn veel wijzigingen aangebracht. Dit betekende dat de plannen opnieuw doorgerekend moesten worden en vaak moesten worden aangepast. Dat het gewijzigde rekenmodel voor vertraging zorgt, roept de vraag op hoe vaak de overheid van plan is de normen te actualiseren. Been: “Het Rijk streeft ernaar om één keer per jaar het programma bij te werken.”

Dit zou in de praktijk voor problemen kunnen zorgen wanneer eerder correcte berekeningen opeens achterhaald blijken. Been voegt wel een nuance toe over de berekeningen: “Het kan voorkomen dat de Raad van State niet meegaat in de conclusies van berekeningen en daarmee een besluit verwerpt. Aan de berekeningen liggen veel aannames ten grondslag. Een aantal hiervan zal de Raad van State nog toetsen in lopende procedures.”

Vorig jaar was bijvoorbeeld de rekenafstand vanaf een verkeersbron 5 km en vanaf andere (stikstof)bronnen 25 km, maar de nieuwe versie van AERIUS veranderde dit naar 25 km vanaf alle (stikstof)bronnen. Bij woningbouwprojecten, waar vaak alleen verkeer een rol speelt, moet dus met veel meer Natura 2000-gebieden in de omgeving van een ontwikkeling rekening worden gehouden. Been wijst erop dat twee dingen zeker zijn. “Er is geen manier om vergunningen te verlenen zonder vertraging op de planning te riskeren. Door lopende zaken bij de Raad van State zijn er nog te veel showstoppers die voor onvoorziene vertragingen kunnen zorgen.” De andere zekerheid luidt als volgt: “Stikstof kan, ook wanneer het in geringe mate aanwezig is, de plantengroei die onwenselijk is in stikstofgevoelige gebieden enigszins bevorderen, waardoor er gevolgen kunnen zijn voor de beschermde planten- en diersoorten.”

Intern en extern salderen

Intern salderen geeft volgens de Antea-expertde beste kansen. Als door een ontwikkeling een activiteit met uitstoot verdwijnt (bijvoorbeeld industrie) en de nieuwe ontwikkeling zorgt voor minder uitstoot dan in de oude situatie, dan kan een ontwikkeling in principe doorgaan. Bij ontwikkelingen waar niet intern kan worden gesaldeerd, is extern salderen een mogelijke oplossingsrichting. Been: “Een bekend voorbeeld van extern salderen is het uitkopen van boerderijen om zo ruimte te creëren, zoals dat bijvoorbeeld bij de VIA15 (rijksweg) of voor Schiphol is gebeurd.” Oftewel het overnemen van stikstofruimte van een ander bedrijf, buiten het plan/projectgebied.

Andere mogelijkheden

Uiteraard zijn er nog andere mogelijkheden. Soms is het mogelijk om een stikstofbijdrage passend te beoordelen. Als bijvoorbeeld een te lage grondwaterstand de grootste bedreiging voor de natuur vormt of als er bijvoorbeeld sprake is van overstromingsgebied (uiterwaarden). Ook kan een ADC-toets meehelpen om een plan door te laten gaan. Bij een ADC-toets accepteert men dat de natuur schade oploopt, maar moet er een oplossing bedacht worden om nieuwe natuur te creëren. Dit dient wel voor de uitvoering te zijn gerealiseerd. Dit gebeurt vanwege de langlopende procedure echter in hoge uitzondering, zoals bij de aanleg van de Tweede Maasvlakte. Daar is overigens ondanks alle inspanningen, de compensatie nog niet volledig gerealiseerd.

Een andere mogelijkheid om de plannen doorgang te laten vinden, is bijvoorbeeld het treffen van een maatregel door een weg, die dicht langs de natuur loopt, af te sluiten of er eenrichtingsverkeer van te maken. Op die manier wordt de depositie bij natuurgebieden beperkt, waardoor andere projecten weer meer ademruimte krijgen in de buurt van een aangewezen Natura 2000-gebied. Ten slotte is het verplaatsen van een activiteit die stikstof uitstoot ook een optie, om zo de schade aan de natuur te beperken.

Blijf puzzelen

De situatie zal bij ieder bouwproject of iedere gebiedsontwikkeling anders zijn. Ook elk beschermd natuurgebied (Natura 2000) is anders. “We moeten dus veel meer inzetten op lokale maatregelen”, benadrukt Been. “Projecten die doorgaan, kunnen dat dankzij intern salderen. Zoals in het geval van een rood-voor-roodregeling, zoals een stal of een gebied met een agrarische bestemming, waar een paar woningen worden gebouwd. Binnenstedelijk kun je denken aan het realiseren van woningen op de plek van bedrijfspanden of bij stadsvernieuwing aan het vervangen van gasverwarmde woningen door aardgasloze woningen.” Volgens Been is het voor oplossingen zonder intern salderen nog jarenlang puzzelen.