Veerkrachtige steden vragen ruimte voor klimaatadaptatie

De vrije ruimtes in de steden worden steeds schaarser. De groeiende bevolking en snelle urbanisatie vragen om een efficiënte inrichting van de stad. Marktpartijen en overheden werken intensief samen aan de efficiëntie opgave door de verdichting, herstructurering en transformatie van binnenstedelijke gebieden. Vele achterstandswijken worden geherstructureerd. En industriële- en braakliggende terreinen worden getransformeerd tot aantrekkelijke woon- en werkgebieden (PBL, 2012). Een kostenintensieve opgave, met een meerjarige horizon. Door elke vierkante meter te bebouwen en het bijbehorende openbare gebied volledig te programmeren, rijst ook de vraag of er nog voldoende transitieruimte is om toekomstige effecten van klimaatverandering op te vangen en of deze van voldoende kwaliteit is.

Daar komt bij dat er ook steeds meer opgaven worden toegevoegd aan het (openbare) gebied die – ook ondergronds – ruimte vragen. Wie een dwarsdoorsnede maakt van de stad ziet een grote dichtheid aan gebouwen en een straatprofiel dat volledig is benut met kabels en leidingen, bomen en waterbergingsvoorzieningen. Er is nauwelijks ruimte om te kunnen anticiperen op toekomstige ruimtelijke behoeften.

Steden en het klimaat

Steden leveren een belangrijke bijdrage aan de klimaatverandering. Hoewel ze minder dan twee procent van het totale aardoppervlak beslaan, zijn stedelijke gebieden verantwoordelijk voor 71 tot 76 procent van de kooldioxide-uitstoot van het mondiale eindgebruik van energie en voor een significant deel van de uitstoot van broeikasgassen (UN-Habitat, 2022). Tegelijkertijd behoren stedelijke gebieden ook tot de meest kwetsbare plaatsen ter wereld als gevolg van klimaatverandering. In Europese steden leiden overstromingen als gevolg van extreme neerslag tot de grootste economische en materiële schade van alle klimaateffecten (Georgi et al., 2012). Dit dwingt steden om een zorgvuldige afweging voor ruimtegebruik en ruimtereservering te maken.

Op landelijk niveau wordt ingezet op de versterking van water- en bodemsystemen als invulling van klimaatadaptiebeleid. We hebben ons lange tijd ingesteld op een maakbare omgeving, maar steeds vaker lopen we tegen grenzen aan. De bodemdaling en extreme weersomstandigheden zorgen voor schade aan gebouwen; extra onderhoud aan wegen en het ‘verbranden’ van veenweidegebieden. Maar ook in een bredere context worden de effecten gevoeld in de scheepvaart, landbouw, energievoorziening industrie en –natuur (Harbers, 2022). Door water- en bodemsystemen leidend te laten zijn in gebiedsontwikkelingen, wordt niet langer een situatie gecreëerd waarin de ruimtelijke opgaven de water en bodemsystemen sturen, maar eerder andersom.

Breder kijken

Hoewel waterbeheersing van oudsher een belangrijke rol speelt in de Nederlandse geschiedenis heeft deze sector niet het alleenrecht om de ruimte in de stad op te eisen. Zelfs niet als het gaat over het bestrijden van de effecten van klimaatverandering. In de maatlat groene en klimaatadaptieve gebouwde omgeving (de Jonge, 2023) wordt op het gebied van klimaatadaptatie ook ingezet op biodiversiteit en hittestress bijvoorbeeld. En dat lijkt gelegitimeerd, want hoewel economische schade op korte termijn als gevolg van wateroverlast (droogte en overschot) zichtbaar is, kan bijvoorbeeld niet worden uitgesloten dat de lange termijn schade die ontstaat door het uitsterven van insecten nog veel groter is.

Voor een zorgvuldige afweging bij de invulling van de vrije ruimte in relatie tot klimaatadaptatie is er voor gebiedsontwikkelingen een handelingsperspectief nodig dat flexibel is en rekening houdt met toekomstige ruimtebehoeften. Op dit moment is het handelingsperspectief allesbehalve flexibel en zorgen normen en richtlijnen voor een rigide stapeling van opgaves. Daardoor blijft er nauwelijks vrije ruimte over.

De opgave klimaatadaptatie speelt zich bovendien op verschillende schalen af en het ontbreekt vaak nog aan integrale maatregelen. Zo worden bijvoorbeeld stationsgebieden verdicht om duurzame vervoerssystemen te stimuleren (macroniveau), maar niet zelden blijft de parkeernorm (microniveau) onverminderd van kracht. In combinatie met de steeds verdergaande waterbergingsnormen en generieke duurzaamheidsambities op stadsniveau zet dit de gebiedsontwikkelingen op dit soort locaties onder druk. We moeten ons niet alleen gaan afvragen welke klimaateffect(en) we op welke locatie willen bestrijden, maar deze ook in de context blijven plaatsen van andere economische en maatschappelijke motieven (leefbaarheid) die ruimte vragen. Daarbij zullen we ook moeten accepteren dat er altijd een mate van overlast zal bestaan als gevolg van klimaateffecten (hitte, droogte, wateroverlast).

Onbekende toekomst

Naast de toenemende druk op de openbare ruimte die ontstaat door bekende factoren, moeten we ook rekening houden met onbekende ruimteclaims die in de toekomst gaan ontstaan. Nassim Taleb (2005) geeft in zijn boek Black Swan handvatten voor een handelsperspectief hoe om te gaan met het onbekende. In plaats van het volharden in de gedachte dat we kunnen anticiperen op de toekomstige risico’s, kunnen we beter energie steken in het reduceren van de gevolgschade van bedreigingen die we nu nog niet begrijpen (Taleb, 2005). Dit sluit aan bij de inzichten van landschapsarchitect Rob Holmes (2020), die in zijn werk The problem with solutions een pleidooi houdt om niet in oplossingen te denken, maar kaders te schetsen waarbinnen oplossingen (of in dit verband onverwachte gebeurtenissen) kunnen ontstaan. Hij zag dat de gedachte om natuur en biodiversiteit te willen controleren, indruist tegen de essentie van de natuur zelf.

Taleb pleit in zijn visie voor het inbouwen van flexibiliteit in het ontwerp om ruimte te kunnen geven aan natuurverschijnselen, maar ook te accepteren dat niet alles controleerbaar is. Het accepteren van een bepaalde mate van klimaatoverlast is onvermijdelijk in steden als gevolg van conflicterende belangen die ervoor zorgen dat de vrije ruimtes afnemen.

In het onderzoek ‘Schitteren door afwezigheid’ (Greuter, 2023) is een conceptueel model gepresenteerd dat kan helpen bij het invullen van de openbare ruimte door rekening te houden met opgaven nu en in de toekomst. ‘Veerkracht’ is hierin het kernbegrip. Het willen vatten van de toekomstige onzekerheden in het ruimtelijk ordeningsvraagstuk is overigens niet nieuw. Nog steeds wordt daarbij verwezen naar het werk van Holling (1971), waarin hij aantoont dat de dynamiek in steden opmerkelijke overeenkomsten vertoont met natuurlijke ecosystemen. Het werk van Holling wordt gezien als een eerste aanzet om complexe systemen te vatten in een veranderingsstrategie. Met dergelijke strategieën kunnen we zinvol inspelen op toekomstige ontwikkelingen.

Verandering accepteren

Het conceptueel model voor het inrichten van veerkrachtige gebiedsontwikkelingen (Greuter, 2023) is gebaseerd op de inzichten van Desouza en Flanery (2013), die de dynamiek van de stedelijke ruimte schematiseren. Basis van dit model is het accepteren van verandering en onzekerheid die inherent zijn aan complexe adaptieve systemen zoals steden en de bijbehorende ecosystemen.

Het framework maakt onderscheid tussen drie actiegerichte handelingsperspectieven die sturing kunnen gegeven aan veerkracht. De eerste is ‘Urban Planning’. In deze fase worden beleidsuitgangspunten vertaald naar ruimtelijke plannen. Belangrijk in deze fase is dat het proces wordt gezien al onderdeel van een complex systeem, waarin de uitkomst dus niet vaststaat (Desouza & Flanery, 2013). Door op deze wijze het planningsproces in te steken, wordt flexibiliteit gecreëerd. Er ligt hier een belangrijke rol voor de overheid om de bewoners en andere belanghebbenden in het proces tijdig en zorgvuldig bij de ontwikkeling te betrekken.

De tweede invloedssfeer is die van ‘Urban Design’. Waar in het planningsproces vooral wordt gezocht naar het inbouwen van flexibiliteit gaat het in het ontwerpproces vooral over het inbouwen van adaptiviteit. Het derde handelingsperspectief is ‘Management’. Managen vraagt om een set beslissingen en acties, die genomen moeten worden onder normale, maar ook onder onverwachte omstandigheden. Omstandigheden die in het heden of in de toekomst en op de verschillende ruimtelijke niveaus van een stad liggen. Met het invullen van behendig (‘agile’) beheer is de derde en laatste pijler ingevuld om een veerkrachtige stad te kunnen ontwikkelen.

Uitzoomen en integreren

Door het sturen op flexibiliteit, adaptiviteit en lenigheid wordt invulling gegeven aan complexiteit en de integraliteit van de opgaven in de stad. Het model laat zien dat ‘veerkracht’ geen statisch begrip is. In het framework komt het spanningsveld naar voren tussen enerzijds de economische ambities op stadsniveau (economische groei, mobiliteit, dichtheid) en anderzijds de ruimtelijke uitwerking van de klimaatadaptieve maatregelen op gebiedsniveau.

De mate waarin een gebiedsontwikkeling veerkrachtig is, is afhankelijk van het systeemniveau waarop wordt gekeken. Het beleid (Urban Planning) is veelal te algemeen om accenten te leggen op gebiedsontwikkelingsniveau. Er mist een tussenschaal die rekening houdt met locatie-specifieke klimaatdoelstellingen. Dat gebeurt nu in de meeste gevallen onvoldoende omdat klimaatadaptatie binnen een gebiedsontwikkeling veelal neerkomt op het opvolgen van algemene richtlijnen. Deze dragen in de basis bij aan het bestrijden van negatieve klimaateffecten, maar ontberen een lokale verankering. Als de locatie-specifieke omstandigheden als uitgangspunt worden genomen bij het ontwerp kunnen betere klimaatadaptieve oplossingen worden gevonden dan simpelweg de algemene regels op te volgen.

Zo is er in het project Bajeskwartier voor gekozen om in samenwerking met de gemeente Amsterdam een deel van de investering in groen niet in het plan zelf te realiseren, maar net daarbuiten, in het spoortalud. Door te investeren in de hoofdgroenstructuur kon meer impact worden gerealiseerd voor de gewenste biodiversiteit dan binnen de grenzen van het plangebied, zoals de regels en normen eigenlijk voorschrijven. Door zo uit te zoomen en klimaatadaptieve maatregelen in een bredere context te beschouwen (integratie), wordt beter geanticipeerd op locatie-specifieke omstandigheden.

In- en uitzoomen is in dit verband niet bedoeld om de veerkracht op alle schaalniveaus te optimaliseren, maar om de klimaatadaptieve maatregelen effectiever te maken binnen de gebiedsontwikkeling als geheel. Als de lokale problematiek in context geplaatst wordt van iets allesomvattends als het klimaat, ligt een verlammend effect op de loer. Maar juist door de gebiedsontwikkeling met de omgeving te integreren, groeit het besef dat veerkracht zich afspeelt tussen lokale (klimaatadaptatie) en globale processen (klimaatverandering).

Oog voor de toekomst

In hoeverre er ingezet wordt op klimaatadaptieve maatregelen binnen een gebiedsontwikkeling is uiteindelijk een organisatorisch en politiek vraagstuk. Natuurlijk is het verleidelijk om in tijden van wateroverlast de vrije ruimte in te zetten voor waterberging of in tijden van hitte voor de aanplant van bomen. Het model laat echter zien dat indien gebiedsontwikkelaars werkelijk flexibel willen zijn, zij niet alleen aandacht moeten hebben voor aanleg gebaseerd op actuele vraagstukken, maar ook oog moeten hebben voor de toekomst. Door de huidige en toekomstige ruimtevragen continu te monitoren en deze waar nodig bij te stellen (feedbackloops) kan maximaal worden geanticipeerd op klimaateffecten. Pas als zowel urban planning, urban design als urban management gezamenlijk worden beschouwd, is het mogelijk echt toekomstbestendige steden te maken.