Verslag van debat Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl

De uitdaging van de ondernemende samenleving

Stad máken, stad zíjn

Peter Beijer is docent aan de faculteit Stedenbouw, logistiek en mobiliteit van de NHTV in Breda. Daarnaast is hij eigenaar van Bureau 77, gespecialiseerd in procesmanagement en advisering in stedelijke vernieuwing. Peter is één van de eerste auteurs over natuurlijke wijkvernieuwing. In 2004 verscheen het essay ‘Natuurlijke wijkvernieuwing’, in de N-reeks van KEI, waar Beijer medeauteur van was.

‘De stedelijke vernieuwing is dood, leve de stedelijke vernieuwing, zo staat in het manifest te lezen. Maar volgens mij is de stad springlevend. Vanwaar die paradox?’ Met deze vraag aan gastspreker Peter Beijer opende dagvoorzitter Henk Krijnen, hoofdredacteur van MO/samenlevingsopbouw, het debat. ‘Nou, sinds het aantreden van het kabinet-Rutte valt er op het gebied van stedelijke vernieuwing weinig meer te vernemen. De sturing vanuit het Rijk is weg, budgetten zijn compleet weggevallen. Ik heb een aantal jaren in Eindhoven gewerkt als procesmanager stedelijke vernieuwing, en heb ook de periode van Vogelaar meegemaakt. Afgezien van een oordeel over de inhoud van het beleid: er wàs wel beleid en wat was er voor dat beleid veel geld! Nu is dat helemaal weg.’
Een andere, meer inhoudelijke ‘doodsoorzaak’, aldus Beijer, is het gebrek aan resultaat, aan effectiviteit. ‘Er zijn teveel wijken waar heel veel geld in is gestopt, maar waar weinig bereikt is. Hoe dat komt? In Eindhoven constateerden we keer op keer dat de plannen die wij maakten per definitie achter de plannen en ontwikkelingen uit de wijk aanliepen. Het was net rond die tijd dat de bestuurskundige Pieter Tops de discussie losmaakte over het onderscheid tussen de leefwereld en de systeemwereld. Daarmee werd de vraag van een stad maken en een stad zijn actueel. De belevingswereld van wijkbewoners is echt fundamenteel anders In het document geeft een denktank van ruim 70 professionals zijn visie op de toekomst van de stedelijke vernieuwing. De stad maken is niet meer vanzelfsprekend. Het gaat nu over stad zijn. De manier van vernieuwen moet stevig op de schop. Grote programma’s waarin hele wijken integraal aangepakt worden, moeten plaats maken voor een strategie waarin verschillende initiatiefnemers de ruimte krijgen om voorstellen te doen en te realiseren. Het essay is geschreven in opdracht van het Ministerie van BZK (Rijk), IPO (provincies) en VNG (gemeenten). Te downladen via: www.kei-centrum.nl/3 dan de beleving van de stadsplanners en de ruimtelijke professionals. Op de gevolgen van die scheiding van werelden moeten we een antwoord vinden.’

Mental Shift

De traditionele grootschalige ingrepen hebben hun langste tijd gehad, meent Beijer. ‘Je moet meer aansluiten op de logica van alledag, naar andere werkvormen zoeken waarin bewoners een stevige rol spelen: doe liever weinig dat wél duurzaam is, samen met bewoners, wat aansluit bij het dagelijks leven, dan grootschalige ontwikkelingen te stimuleren waarvan de toekomst altijd een vraagteken is. Het ideaal is uiteindelijk om vitale coalities te vinden. Een samenspel van overheid, professionele partijen en bewoners zelf.’

Maar: daar is wel een mental shift voor nodig, begreep de dagvoorzitter. Bij wie precies? Beijer haalde Guy Verhofstadt aan, die in zijn voorwoord bij een boek over filosoof Karl Popper een omslag bepleit bij overheid én burgers. ‘Hij zegt daar: we moeten niet meer van die grote plannen willen maken. Hou het klein. Probeer niet om de samenleving in grote stappen te veranderen. Ambtenaren en politici moeten leren loslaten, fouten durven maken, procesmatig durven denken. Probeer niet in één keer alles te regelen, maar breng processen op gang die tot verandering leiden. Aan de andere kant zouden bewoners een veel grotere rol moeten pakken. Daar heb je dan dus wel sterke burgers voor nodig. Wat te doen als die er niet zijn? Misschien moet je ook dan meer loslaten en er op vertrouwen dat burgers zelf de handschoen zullen oppakken. Soms moet je mensen ook gewoon met rust durven laten. Kijk bijvoorbeeld naar het almaar stimuleren van de lokale economie: we kennen allemaal die winkeltjes en werkgelegenheidsprojectjes die een tijdje liepen en uiteindelijk niet duurzaam bleken, maar we kennen ook de klachten van mensen die wel zelf een initiatief nemen en stuk lopen op regels en onmogelijkheden.’ ‘Maar wanneer wordt loslaten onverantwoorde onverschilligheid?’, vraagt iemand in het publiek zich af.

Beijer haalt de Amerikaanse filosoof John Rawls aan: ‘In elke samenleving moet je zorgen voor een basis, voor gelijke toegang tot onderwijs, gezondheidszorg en werk, en die basis kun je definiëren met elkaar. We weten wat een goede woning is, we weten hoe een fatsoenlijke openbare ruimte eruit ziet. Zo kun je een aantal (minimum)voorwaarden scheppen in wijken. Maar uiteindelijk blijft het de vraag of mensen het zelf op willen pakken. Als mensen in hun eigen wijk weinig tot geen initiatieven aan de dag leggen, zijn het dan de professionals die met wijkontwikkeling aan de gang moeten?’

Speelveld niet gelijk

Stedelijke vernieuwing op uitnodiging, heet het manifest. Maar wie nodigt precies wie uit, vraagt de gespreksleider zich af. Volgens Beijer is het een oproep aan overheden om meer los te laten en tegelijkertijd het gesprek aan te gaan met een hele diffuse groep van allerlei partijen. Ondernemers, bewoners, ontwikkelaars, geldschieters, corporaties… aan allen wordt gevraagd om met voorstellen te komen, om veranderingen in gang te zetten. ‘Dat is meteen wel een kritiekpunt van mij op het manifest: het gaat teveel uit van een gelijk speelveld. En dat hebben we niet in Nederland. Je zult een vorm moeten vinden om met die machtsongelijkheid om te gaan. Volgens mij ondervang je dat ongelijke speelveld door bij koplopers uit de wijk aan te sluiten. Je hebt koplopers nodig om samen met hen te kunnen experimenteren, om een nieuwe relatie te creëren tussen overheden, bedrijven en burgers, om ontwikkelingen in wijken en buurten op gang te brengen. Als je díe weet te identificeren, dan hoef je niet heel dat veld te betrekken.’

Als een groot probleem ziet Beijer dat het middenveld aan het eroderen is. ‘Je ziet nog maar heel weinig mensen die samen iets willen doen.’ Een opbouwwerker in het publiek vraagt zich af of dat wel klopt. ‘Ik zie dat mensen zich nog steeds rond hun belangen organiseren, er zijn honderden van dat soort groepen.’ Maar dan gaat het bijna om privé-initiatieven, wierp Beijer tegen. ‘De grote organisaties in het maatschappelijk middenveld zijn aan het verdwijnen. En wat is dan nog een tegenhanger voor de overheid, of voor woningcorporaties? Ik vraag mij af of die kleinschalige initiatieven voldoende tegenwicht gaan bieden.’

Ruimte voor burger en ambtenaar

Ab van Luin is directeur en programmaker van NederLandBovenWater, een landelijk innovatieprogramma voor gebiedsontwikkeling. Daarnaast is hij coach bij De Praktijkacademie voor Gebiedsontwikkeling. Hij is inspirator en medeauteur van het cahier ‘Waardenmakerij’ dat begin 2012 verscheen.

Ook Ab van Luin stelde meteen maar even het invitatiebeleid in de stedelijke vernieuwing aan de orde. ‘Van toelatingsplanologie naar uitnodigingsplanologie − en wie nodigt wie uit? Tja, iedereen die wil uitnodigen, nodigt uit! Het is niet zo dat de overheid nu in het bijzonder moet uitnodigen. Dat woord moeten, dat probeer ik ook zoveel mogelijk te vermijden. Misschien ‘moeten’ we wel teveel, is loslaten ook dat je wat minder moet van elkaar. Ons cahier ‘Waardenmakerij’ gaat ook over het 5 maken van maatschappelijke meerwaarde. Je zou ook kunnen zeggen over het goede leven, het klinkt wat filosofisch, maar het gaat over welzijn en geluk, en over wat minder moeten.’ In het innovatieprogramma NederLandBovenWater doen zo’n 40 partijen mee: ondernemers, corporaties, adviesbureaus, banken, projectontwikkelaars, een advocatenkantoor. En zij stoppen er ook geld in. Dit derde programma loopt drie jaar, van 2010 tot 2013.

Mentaal eigenaarschap

Een overheid die niet dirigeert maar die participeert, dat is voor Van Luin een belangrijk bestanddeel van gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl. Als voorbeeld noemde hij onder meer het Hemmemapark in Berlikum. ‘De overheid heeft hier meegeholpen door bestemmingsplannen aan te passen, verder heeft zij niks gedaan. Het park is ook tot stand gekomen zonder visierapporten. Verder valt op dat er sprake is van duurzame gebiedsontwikkeling, door mensen met passie voor het gebied, de mentale eigenaren. Wat we nodig hebben, zijn ‘verschillige’ mensen die zich verbinden aan een plek, aan een initiatief. Mentaal eigenaarschap wordt belangrijk: het is niet zozeer je bezit wat telt, maar datgene waarmee je je identificeert, je verbonden voelt, waarvoor je je in wilt zetten. Ben je daar niet van, doe dan gewoon niet mee.’ De economie dient om maatschappelijke waarden te creëren, meende Van Luin. ‘Het gaat erom nieuwe ketens van waardecreatie te vormen. Landbouw en zorg zijn een voorbeeld. Zorgverzekeraars kunnen geïnteresseerd zijn in bijdragen aan parken, omdat deze de gezondheid ten goede komen. Waardenmakerij is het verbinden van economische aan maatschappelijke en sociaal-culturele meerwaarde. Er spelen drie parallelle vragen. Wat is het perspectief, wélke meerwaarde wil je met elkaar creëren? Is hiervoor een maatschappelijke coalitie te vormen? En: leidt dat geheel tot investeringen en acties? Het gaat om processen die gelijktijdig kunnen plaatsvinden en elkaar versterken. Daar heb je een soort derde ruimte voor nodig, dat kan niet binnen bestaande instituties, want die koloniseren dat, om met Habermas te spreken.’

Reflex tegen te gaan?

De beleidsagenda van de overheid is slechts één van de agenda’s, stelde Van Luin. ‘Waarom zou een bepaald gebied van de overheid zijn en niet van de mensen? Bewoners en een ondernemer en een maatschappelijke organisatie hebben ook een agenda voor dat gebied.’ Wat niet wil zeggen dat de overheid zich maar moet terugtrekken en alleen maar moet faciliteren, benadrukt de directeur van NederLandBovenWater. ‘Die waardenmakerij, daar heeft de overheid ook een rol in. In feite gaat het om een slimme vorm van overheidsparticipatie. De overheid moet zelf ook meedoen – en tegelijkertijd ruimte voor initiatieven bij anderen laten.’ Een medewerker van de gemeente Den Haag stak de hand in eigen boezem: ‘Als puntje bij paaltje komt, hebben bestuurders en ambtenaren niet de discipline om zaken op 6 afstand te laten groeien. Misschien slijt het, of is er een andere manier om die reflex tegen te gaan?’ Een architect, tevens actief bewoner van Den Haag, vertelt over de recente mental shift van twee wijkbeheerders. ‘Die proberen nu het proces om te draaien: niet de gemeente zegt wat er moet gebeuren in de straat, maar wij. We willen een lichte herinrichting, die niet in de structuurvisie staat. Maar de bewoners zijn zo enthousiast en initiatiefrijk, dat de gemeente overtuigd is geraakt dat zij hier iets mee moet.’ Een andere aanwezige zegt:: ‘Om initiatieven van burgers meer ruimte te kunnen geven, heeft een ambtenaar binnen zijn organisatie zelf ook ruimte nodig om te handelen. Krijgt hij die, dan zie je een ambtenaar die zich veel meer als partner opstelt.’

Maakproces vs. Zijnsproces

Bij één van de projecten binnen NederLandBovenWater had je ook zo’n ambtenaar die de verbinding vormde tussen bewoners en gemeente, merkt Van Luin op. ‘Die sprak de taal van beide werelden en kon vertalen wat er gebeurde. Dat heeft heel goed gewerkt. Je hebt iemand nodig die zowel binnen als buiten is.’ Is dat niet wat vroeger wel opbouwwerk heette? liet de dagvoorzitter zich fijntjes ontvallen. Een gespreksdeelnemer merkt op: ‘Je hebt dus een intermediair nodig… Maar kun je niet gewoon die systeemwereld zelf veranderen?’ Volgens Van Luin is dat niet gemakkelijk. ‘Maar wat wel kan, is dat individuele wethouders en ambtenaren het anders gaan doen. Dat een wethouder zegt: we moeten stoppen met al die visienota’s en veel meer de ruimte geven aan wat er uit dat gebied zelf komt.’ Peter Beijer: ‘Ik denk dat die omslag in het denken nog veel dieper ligt. Namelijk: in het besef dat die samenleving zichzelf wel maakt. Daar komen we steeds meer achter, dat het maakproces zo los staat van het zijnsproces. Die ambtenaar en die architect kunnen hun werk prima doen, maar zodra een wijk is opgeleverd begint er weer een nieuw proces − en dat heb je echt niet in de hand.’ En nieuwe vormen van democratie? Een nieuwe democratie ontstaat op het moment dat mensen elkaar gaan uitnodigen, meent Van Luin. ‘Uitnodigen om mee te doen aan waar ze mentaal eigenaar van zijn. Is de openbare ruimte van de gemeente? Maar de gemeente, dat ben ik toch ook? Het gaat hier om een radicaal andere opvatting, met gevolgen voor de traditionele representatieve democratie.’

Vakmanschap in gebiedsontwikkeling

Agnes Franzen is als programmamanager verbonden aan de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling en is universitair docent gebiedsontwikkeling aan de TU Delft. Agnes publiceert, doet onderzoek en geeft advies in het brede veld van gebiedsontwikkeling. Sinds enkele jaren is ze - samen met Anne Luijten - hoofdredacteur van het digitale tijdschrift www.gebiedsontwikkeling.nu.

Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl vraagt om samenwerking tussen allerlei verschillende partijen. Daar is een cultuuromslag voor nodig − en ook vakmanschap. Maar wélk vakmanschap? ‘In de huidige samenleving is het heel lastig spreken van eenduidige problemen en probleemdefinities, van één opgave. Je hebt te maken met wicked problems, waar geen eenduidige oplossing voor is, die op consensus berust. Je zit altijd in een netwerksituatie, met veel partijen en verschillende belangen en verschillend strategisch gedrag. Het verloop is niet te voorspellen, dat dien je te beseffen als je vraagt welk vakmanschap vereist is. Je moet kijken: wie zitten er om de tafel, in welke fase verkeert het gebiedsproces, en welke inzet is er nodig?’ Franzen ziet een aantal verschuivingen en verbindingen in de context waarin we opereren. ‘Maakbaarheid verschuift richting het omgaan met onzekerheid. En na een periode van sterk aanbodgericht denken gaat het nu om vraaggericht denken. Kijk naar woningcorporaties die voorheen alle huurders een nieuwe keuken gaven, ook degenen die daar helemaal niet op zaten te wachten. Een andere verschuiving is van contractgestuurd naar relationeel. Natuurlijk blijven contracten bestaan. Maar je ziet dat relaties nu veel vaker dan voorheen het startpunt zijn. Bouwen aan goede relaties, een gedeelde visie. En daar komt dan een contract uit voort. Het gaat mij erom dat gezocht wordt naar hoe een en ander te verbinden is.’

Architecten als anti-kraak

Ter illustratie verhaalt Agnes Franzen over het Schieblock in Rotterdam, een gebouw dat gesloopt zou worden, vlakbij het centraal station. ‘Het is van een ontwikkelaar die dacht: als ik het sloop, kan ik er mooi parkeerplaatsen maken en inkomsten genereren. Maar… hij had er geen rekening mee gehouden dat er een architectenbureautje in dat pand zat, als anti-kraak. Die architecten vroegen zich af: hoezo slopen? We zitten hier prima! Dus zijn ze allerlei bedrijfjes gaan benaderen met de vraag of die niet ook in dat gebouw wilden komen zitten. Zo werd het een soort bedrijfsverzamelgebouw. Intussen hebben ze een contract weten af te sluiten met die ontwikkelaar en zelf investeringen gedaan. Ze mogen voor drie jaar blijven zitten. Bovendien heeft de gemeente onlangs ook nog met 4 miljoen euro hun aanvraag gehonoreerd om een ongebruikte spoorlijn om te bouwen tot een luchtbrug tussen CS en Hofplein.’

Voor Franzen zegt dit alles iets over vakmanschap in gebiedsontwikkeling. ‘Zo’n bureau moet vanuit zijn inhoudelijke expertise in staat zijn mensen en partijen te mobiliseren. Een gemeente moet kunnen luisteren, meedenken en zich openstellen voor initiatieven. En je hebt hier een ontwikkelaar die eerst parkeerplaatsen wilde, maar bereid was mee te gaan in het idee van de architecten.’ Kanttekeningen heeft ze echter ook: ‘In het gebouw zitten allemaal creatieve bedrijfjes, maar die heb je natuurlijk niet tot in het oneindige. Je kunt niet overal lege panden volstoppen met creatieve industrie. Wellicht heeft de overheid daar een rol in, als partij die het overzicht heeft? En wat die 4 miljoen euro betreft: hoe wordt die straks besteed? Wie bepaalt wat een goede besteding van dit bedrag is?’

Niet kiezen maar combineren

Enerzijds gaat het er dus om initiatieven van onderop te omarmen, maar anderzijds vergt het stuurmanskunst en evenwichtskunst om zo’n proces tot een goed einde te brengen. Franzen: ‘Bovenop de eigen vakexpertise is een specifieke vaardigheid vereist: de kunst van het verbinden. Gebiedsontwikkeling is een jonge multidisciplinaire discipline die verschillende vakgebieden bij elkaar brengt: planologie, sociologie, vastgoedkunde, rechten, ontwerpen. Sectoraal denken is dan uit den boze. Het gaat niet om ‘of dit of dat’ maar om ‘en dit en dat’. Het gaat om combineren, in plaats van te kiezen voor één methode of aanpak. Dat blijkt soms lastig, vooral waar het sociale en het ruimtelijke, het fysieke elkaar tegenkomen. Het is allemaal zo juridisch, mechanisch, instrumenteel geworden. Denken in sociale processen − niet alleen naar de bewoners toe, maar juist ook tussen de professionals onderling − daar is volgens mij nog een wereld te winnen.’ Vanuit de zaal vroeg een adviseur gebiedsontwikkeling zich af of er in de opleidingen van ontwerpers en architecten wel aandacht is voor de gebruiker, degene voor wie je aan het werk bent. Dat begint nu te komen, aldus Franzen, ‘maar in het domein van ontwerpers is heel lang op een modernistische maakbaarheidsmanier gedacht. Ontwerpers hebben ook heel lang een spilfunctie gehad en moeten nu, met meer oog voor communicatie, soms wennen aan het groepsproces.’

Het gaat nu over processen, merkte een manager van MOVISIE op, maar waar is de maatschappelijke agenda? Een proces zonder agenda is bouwen voor het bouwen. Hoe breng je die sociale agenda in? In positieve zin denk ik nu aan een vakorganisatie die door een aantal woningcorporaties is opgericht rond het thema sociale stijging.’ Dat is inderdaad heel interessant, meende Franzen. ‘Je hebt dan een
motor om transformaties op gang te brengen in je vastgoedbezit. In een wijk met allemaal dezelfde typen woningen kijk je dan bijvoorbeeld welke mensen een andere woning in de wijk zouden willen. Op deze wijze kun je met betrokkenheid van de bewoners zelf nieuwe typen toevoegen.’

Score van 4 naar 9

Het is nodig is om de ruimtelijke en sociale agenda stevig met elkaar te verbinden, stelde de dagvoorzitter vast. ‘En misschien kan gebiedsontwikkeling een vliegwielfunctie vervullen in de opgaven op die agenda, mits het slim op elkaar betrokken wordt.’ Geldt dat ook voor veiligheid, waar bij uitstek het fysieke, het gebiedsgerichte en het sociale samenkomen? wilde een redacteur van MO/samenlevingsopbouw weten. ‘Het woord veiligheid heb ik hier nog niet horen vallen…’ Agnes Franzen memoreert dat het Rotterdamse Katendrecht heel lang een problematische wijk was, met veel criminaliteit en een leefbaarheidsscore van 4. ‘Gebiedsgerichte samenwerking ging er uiterst moeizaam. Dit kwam onder meer 9 door een imagoprobleem. Buitenstaanders hebben een bepaald beeld en gaan er niet heen, hebben er niets te zoeken. Toen is er een campagne gelanceerd juist op basis van dat spannende imago: kun je de kaap aan? Om pioniers te trekken. En nu heeft de wijk een score van 9. De technieken uit gebiedsontwikkeling kunnen zo bijdragen aan veiligheid .’

Veelkoppige overheid

Tot slot komt de discussie weer terug op de inbreng van bewoners en de rol van de overheid. Vanuit het publiek wordt opgemerkt dat de overheid burgers met weinig sociaal kapitaal moet helpen om initiatieven te ontplooien voor de woonomgeving. En een opbouwwerker vult aan: ‘Als je samen met bewoners een wijkanalyse opstelt, dan zien zij waar ze zelf een bijdrage kunnen leveren en verantwoordelijkheid kunnen nemen.’ Zijn we wel in staat om bepaalde ideeën los te laten? verzucht Peter Beijer. ‘Ik hoor hier weer dingen als “ze motten wel meedoen, hoor, ze moeten wel verantwoordelijkheid nemen…” Het probleem is dat er grote groepen in onze samenleving zich afkeren − van de overheid, maar ook van andere groepen. Volgens mij moeten we anders omgaan met wat er uit die samenleving komt. Het primaat van het burgerinitiatief. De overheid, daar moet je niet meer zo naar kijken. Die overheid is geen monster, maar wel een veelkoppiger verschijning dan ooit.’ We moeten niet denken dat we zonder overheid kunnen, reageert een lector Grootstedelijke Ontwikkeling. ‘Het gaat erom dat de overheid anders wérkt. Faciliteren, kracht geven, maar soms ook streng en ferm. Het is het uitvinden van een nieuw soort paternalisme, want je kunt niet zonder.’

Zie voor de volledige publicatie: