Versnelling in groenblauwe verstedelijking: graag meer focus

De zeespiegel stijgt, het aantal bosbranden neemt toe, de rivieren vallen droog. De opwarming van de aarde eist zijn tol. Dit geldt ook voor de stikstof die onze biodiversiteit en ecosystemen aantast. Het is overduidelijk dat snel acteren noodzakelijk is. Ook de stedelijke ontwikkeling kan hier een belangrijke rol in spelen. Zeker in een dichtbevolkt land als Nederland. Naar verwachting zal, met name door immigratie, de ruimtedruk hier alleen maar toenemen. Het CBS voorspelt een toename van de bevolking tot 19 miljoen in 2040.

Aantrekkelijk gebied

De ervaring leert echter dat deze prognose keer op keer naar boven bijgesteld moet worden. Dit is ook niet voor niets. Nederland is ruimtelijk-economisch een aantrekkelijk en welvarend gebied waar mensen graag willen wonen en werken. Naast het goede ondernemingsklimaat danken we dit aan onze uitstekende ruimtelijke ordening en zorgvuldige verstedelijking. Hierdoor zijn de binnensteden behouden en is voorkomen dat onze steden aan elkaar zijn gegroeid. De opgave die voorligt is om op duurzame wijze verder te bouwen aan onze metropool. Op zo’n manier dat de stedelijke ontwikkeling niet langer ten koste gaat van de natuurlijke omgeving en hier zelfs positief aan bijdraagt.

Deze duurzame verstedelijking behelst een complex proces dat inmiddels heeft geleid tot een aantal fundamentele problemen; kijk naar de woningnood en de stikstofcrisis. Ondanks de enorme behoefte aan woningen komt de woningproductie al jaren niet op het gewenste niveau. Om het woningtekort in 2031 terug te brengen naar 2 procent moeten er 865.000 nieuwe woningen gebouwd te worden. Volgens de planning van de Nederlandse gemeenten worden de komende vier jaar ruim 600.000 woningen opgeleverd De realiteit is echter dat er momenteel slechts zo’n 70.000 woningen per jaar worden gebouwd. De verwachting is dat dit aantal de komende jaren niet zal toenemen. Met dit tempo zullen we in vier jaar niet eens de helft van deze ambitie realiseren. En hebben we het al lang niet meer over het oplossen van de woningnood in 2030, maar die van 2040.

Complex en tijdrovend

De vertraging in de woningbouw heeft een relatie met onze ambitie om de natuur en het klimaat niet verder te belasten. Zo komt het huidige beleid van stedelijke verdichting hier uit voort. Op deze manier blijft het groenblauwe karakter van ons land zoveel mogelijk in tact en remt het de mobiliteit. In principe is dit een uitstekend uitgangspunt. Groenblauw is hét kenmerkende en aantrekkelijke ruimtelijke DNA van ons land als deltagebied. Het probleem is wel dat deze vorm van ontwikkeling complex en tijdrovend is. Met name omdat deze vooral betrekking heeft op de transformatie van binnenstedelijke bedrijventerreinen. Meestal zijn deze nog vol in bedrijf. De verplaatsing van de zittende ondernemingen is een intensief proces dat veel tijd vraagt. En de wens om in de nieuwe situatie wonen en werken te combineren vergroot de complexiteit.

Lange doorlooptijd

Ook het gebrek aan samenwerking tussen de overheid en private partijen eist zijn tol. Daarnaast neemt de complexiteit toe door een opeenstapeling van eisen ten aanzien van betaalbaarheid en duurzaamheid. De ontwikkeling van grote uitleglocaties in de VINEX had indertijd al een doorlooptijd van vijftien jaar. In binnenstedelijk gebied bedraagt deze al snel zo’n twintig jaar. Daar komt nog bij dat de bouwproductie wordt vertraagd door sterk stijgende bouw- en financieringskosten en krapte op de arbeidsmarkt. Mijn voorstel: we gaan de vertraging in de stedelijke ontwikkeling te lijf met meer focus. Inhoudelijk door duidelijkheid te verschaffen over de gewenste ruimtelijke hoofdstructuur. En procesmatig door vereenvoudiging en samenwerking. Met deze focus ontstaat bovendien een betere kwaliteit van de stedelijke ontwikkeling.

Eerst de inhoudelijke focus: hoe gaan we Nederland ruimtelijk inrichten? Dat vraagt om heldere uitspraken van het Rijk over de gewenste ruimtelijke hoofdstructuur. Het is niet de bedoeling dat het Rijk zich nu overal mee gaat bemoeien, maar wel dat ze voorziet in duidelijke kaders waarbinnen de lagere overheden en private partijen kunnen opereren. Niet in de vorm van een dikke en gedetailleerde nota ruimtelijke ordening, maar een compact document met de belangrijkste ruimtelijk-economische richtlijnen. In dit kader is het ook van belang om belangrijke knopen door te hakken. Ik noem er zes.

1 Maak een keuze voor de waterkeringen

In de komende dertig jaar vindt een investering plaats van € 900 miljard in woningbouw, infrastructuur, energietransitie, klimaatadaptatie, landbouw en natuur. Deze investeringen vragen om meer dan 100.000 ha ruimte en bepalen daarmee voor een belangrijk deel de inrichting van ons land. Bij deze investeringen wordt echter te weinig rekening gehouden met de effecten van de zeespiegelstijging, zoals hogere waterstanden op en langs kust en rivieren, verzilting in rivieren en polders en vernatting van de laaggelegen delen van Nederland. Een belangrijk deel van de investeringen zal in de Randstad plaatsvinden wat tevens het meest kwetsbare deel is in relatie tot de zeespiegelstijging.

Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) houdt momenteel rekening met een maximale zeespiegelstijging van 1,10 meter tot 2100 en 5,4 meter in 2300. Tot 2100 kan de zeespiegelstijging opgevangen worden door het huidige systeem te handhaven en steeds hogere dijken en waterkeringen te bouwen. In de tussentijd moeten we een keuze maken voor de periode daarna. Deze is sterk afhankelijk van hoe snel de zeespiegel daadwerkelijk stijgt. Belangrijk is wel om in de stedelijke ontwikkeling zoveel mogelijk rekening te houden met alle beschikbare scenario’s. Het gecontroleerd terugtrekken uit overstromingsgevoelige gebieden is daarbij het meest vergaand. Maar ook een keuze voor steeds hogere waterkeringen langs de rivieren of bouw van een dam in zee heeft grote gevolgen voor de ruimtelijke inrichting. Het Rijk moet hiervoor duidelijke richtlijnen stellen. Bijvoorbeeld door niet langer toe te staan om te bouwen in buitendijks gebied, in beekdalen, in het diepste deel van een polder en op een afstand van 50 tot 100 meter van dijken en waterkeringen om de mogelijkheid open te houden om ze in de toekomst te verhogen. Daarnaast kunnen we grootschalige stedelijke ontwikkeling zoveel mogelijk concentreren in dijkringen (een gebied dat beschermd wordt tegen buitenwater door een primaire waterkering of door hoge gronden) waar zich nu al de grootste concentratie aan stedelijk gebied bevindt. Dit biedt namelijk de mogelijkheid om in de toekomst een variatie aan te brengen in de veiligheidsnormen per dijkring.

2 Bouw aan een groenblauwe metropool

De ruimtelijk-economische hoofdstructuur moet zich richten op de bouw van een groenblauwe metropool aan de Noordzee. Hiermee komt de omvangrijke verstedelijkingsopgave op een klimaatvriendelijke wijze tot stand. Het leidt tot leefbare steden met veel recreatiemogelijkheden, terwijl de natuur gekoesterd wordt. De groenblauwe Metropool kan zich uiteindelijk uitstrekken over het gehele economische kerngebied van Nederland. Van de Randstad tot en met de Brabantse stedenrij, Arnhem-Nijmegen, Food Valley en de regio Zwolle. Met het Groene Hart en de rest van Nederland als aantrekkelijke binnen- en achtertuin. Met deze afwisseling tussen aantrekkelijk (hoog)stedelijk gebied en een groene en waterrijke omgeving met sfeervolle dorpen kan Nederland zich bovendien internationaal onderscheiden en voorzien in een aantrekkelijk vestigingsklimaat.

Om het groenblauwe karakter van Nederland ook op termijn veilig te stellen, is het cruciaal het bestaande stedelijke gebied te verdichten. Veel meer dan in de afgelopen decennia moeten we daarbij inzetten op (middel)hoogbouw; vooral in aansluiting op de binnensteden en stadsdeel en wijkcentra. Naast verdichting is ook uitbreiding van het stedelijk gebied nodig. Allereerst omdat de totale behoefte aan woningen en andere functies te groot is om volledig in bestaand stedelijk gebied in te passen. Maar ook om de woningbouwproductie voor de middellange termijn te versnellen. Bovendien wil niet iedereen in (hoog)stedelijk gebied wonen. De uitbreidingsgebieden kunnen plaatsvinden in de vorm van nieuwe tuinsteden die op niet al te grote afstand van het stedelijke gebied zijn gesitueerd. Ook de uitbreiding van bestaande kernen leent zich hiervoor. De keuze van locaties dient zorgvuldig plaats te vinden. Zij liggen bij voorkeur in de nabijheid van knooppunten van openbaar vervoer. Met name de regionale railnetwerken zoals Randstadrail bieden hiervoor aanknopingspunten. Voorwaarde voor uitbreiding van het stedelijk gebied is wel om de waardevolle delen van het landelijke gebied te koesteren. Bijvoorbeeld door een deel hiervan te bestemmen als Nationaal Park.

3 Differentieer de woningvoorraad

Nieuwbouw biedt de mogelijkheid om differentiatie aan te brengen in de woningvoorraad. Het is belangrijk om de programmering af te stemmen op het aanbod aan bestaande woningen. Vooral in deze tijd van woningtekorten dreigt het gevaar van onvoldoende differentiatie. Zo komen er te veel kleine appartementen op de markt, terwijl er door welvaart en een toename van thuiswerken juist behoefte ontstaat aan doorstroming en grotere woningen. Ook voor een economisch aantrekkelijk vestigingsklimaat is een aanbod van voldoende ruime (en luxe) woningen van groot belang. Dit staat los van het feit dat er tevens voldoende betaalbare woningen gerealiseerd dienen te worden.

Nederland vergrijst in rap tempo. De bouw van woningen voor ouderen blijft sterk achter bij de opgave. Als gevolg hiervan komt ook de noodzakelijke doorstroming van de woningmarkt onvoldoende op gang. Van belang is daarom om sterk in te zetten op de ontwikkeling van woningen voor ouderen met een grote variatie in woon-zorg concepten. Vooral de binnensteden en suburbane centra bieden aantrekkelijke locaties voor ouderen met voorzieningen in de directe nabijheid.

4 Transformeer winkelgebieden tot bruisende centra in suburbia

Het grootste deel van Nederland bestaat uit suburbaan gebied. Hierbinnen zijn honderden winkelgebieden gesitueerd. Door veroudering en omdat er minder behoefte is aan fysieke winkels staat de positie van veel winkelcentra onder druk. Dit biedt kansen voor de transformatie van deze gebieden tot het nieuwe hart van de wijk: multifunctionele gebieden met winkels, horeca, leisure, maatschappelijke voorzieningen en flexibele werkplekken. Daarnaast kunnen hier ook substantiële hoeveelheden woningen gerealiseerd worden waardoor de leefbaarheid in de avonduren sterk verbetert. De woningen bieden tevens de mogelijkheid om de transformatie van de verouderde winkelgebieden financieel haalbaar te maken.

5 Ontwikkel (inter)nationale topmilieus

Voor een gezonde economische ontwikkeling heeft ons land blijvend behoefte aan voldoende aantrekkelijke (inter)nationale topmilieus. In de zuidwestcorridor van de Metropoolregio Amsterdam is als opvolger van de Zuidas een nieuwe goed bereikbare toplocatie nodig waar gewoond en gewerkt kan worden in een hoogwaardige omgeving met riante voorzieningen. Elders is behoefte aan campusachtige ontwikkelingen als vestigingsplaats voor de topsectoren, met een mix van wonen, werken en voorzieningen. En topkwaliteit bij zowel de bebouwing als de openbare ruimte.

Voor bedrijventerreinen in binnenstedelijk gebied is een belangrijke vraag of de transformatie naar wonen wel altijd de meest wenselijke oplossing is. Zoals aangegeven zijn dit complexe processen met lange doorlooptijden. Ook zijn de kosten van de transformaties hoog, zeker als de bedrijventerreinen nog vol in bedrijf zijn.

Bovendien hebben uitgeplaatste bedrijven ook ruimte nodig, waardoor het stedelijk gebied per saldo toch uitbreidt. En we mogen niet vergeten dat veel bedrijven een verzorgende functie hebben voor de inwoners van de stad. Vestiging aan de stadsranden leidt dan tot meer vrachtverkeer. De wens om op de binnenstedelijke bedrijventerreinen wonen en werken te mengen is ingewikkeld omdat veel bedrijfssectoren ongeschikt zijn om te combineren met wonen. Voor de sectoren die hier wel voor in aanmerking komen, ontstaat al snel overaanbod en dus leegstand. Dit alles vraagt om een zorgvuldige afweging of transformatie wel wenselijk is. Zo ja, dan is zorgvuldig onderzoek nodig naar de juiste in te passen bedrijvigheid. Bij handhaving van de werklocatie is het van belang deze op den duur waar mogelijk te verdichten. Dat levert een bijdrage aan de compactheid van de groenblauwe metropool.

6 Zorg voor hoogwaardig openbaar vervoer

De nieuwe woon-, werk- en centrumgebieden moeten optimaal worden ontsloten met hoogwaardig openbaar vervoer. De regionale netwerken worden daartoe versterkt met metro- en sneltramverbindingen. In vergelijking met buitenlandse metropolen lopen we hierin achter. Ook is het voor de internationale concurrentiepositie van Nederland noodzakelijk de verbindingen van het hogesnelheidsnet uit te breiden. In principe dienen alle belangrijke steden en luchthavens in ons omliggende landen optimaal per HSL bereikbaar te zijn om zo het korte- en middellange vliegverkeer af te vangen. Ook voor het klimaat is dit essentieel. Daarnaast kan Schiphol zo zijn mainportfunctie voor de lange afstandsverbindingen blijven bieden.

Naar een beter proces

De complexiteit van het stedelijke ontwikkelingsproces in Nederland is de afgelopen periode sterk toegenomen. Dit komt door het beleid van binnenstedelijke verdichting. Maar ook doordat we stedelijke ontwikkeling nu (terecht!) combineren met doelstellingen op het gebied van klimaat, natuur, werkgelegenheid en mobiliteit. Deze stapeling van ambities en wet- en regelgeving leidt echter wel tot stroperige en langdurige procedures. Een ander probleem is dat de overheid en private partijen onvoldoende effectief en in vertrouwen met elkaar samenwerken. Sinds de financiële crisis zijn veel gemeenten terughoudend om actieve grondpolitiek te bedrijven. De toon wordt bepaald door tenders voor gemeentelijke gronden en op projectniveau inspringende grondeigenaren of projectontwikkelaars. Hierbij is de afstemming tussen de verschillende projecten op het niveau van gebiedsontwikkeling vaak onvoldoende door de gemeente georganiseerd. In de praktijk leidt deze manier van ontwikkeling tot versnippering, vertraging en onvoldoende stedelijke kwaliteit. Het gebrek aan onderling vertrouwen helpt hierbij niet mee. Ik noem daarom ook drie punten die tot meer proceskwaliteit kunnen leiden. Samen met de inhoudelijke punten maken ze het ons mogelijk verder te bouwen aan en duurzame en aantrekkelijke groenblauwe metropool.

1 Vereenvoudig het planvormingsproces

Om het planvormingsproces in de stedelijke ontwikkeling te versnellen is vereenvoudiging van wet- en regelgeving cruciaal. Daarnaast dient het vigerende beleid zo ingedikt te worden dat alleen wat er werkelijk toe doet resteert. Op deze manier ontstaat focus in het proces. Het kost minder menskracht en leidt tot versnelling en een beter resultaat. Hier ligt een belangrijke opgave voor het Rijk en de provincies. Wellicht is het mogelijk om een deel van de wet- en regelgeving (als experiment tijdelijk) op te heffen. Bijvoorbeeld door de instelling van Regionale Adviescommissies (RAC’s) zoals die nu al bestaan voor detailhandel. Deze kunnen voor een deel van nieuwe stedelijke ontwikkelingen de reguliere bezwaarprocedures op bestemmingsplanwijzigingen vervangen. Hiermee kan de doorlooptijd van stedelijke ontwikkeling sterk ingekort worden. Het ontlast bovendien de Raad van State.

In dit kader is het ook van belang om subsidieregelingen tussen verschillende overheidsinstanties sterk te vereenvoudigen. Op zich is subsidie in de stedelijke ontwikkeling een uitstekend instrument om tot versnelling of kwaliteitsverbetering te komen. De gehanteerde regelingen zoals bijvoorbeeld de Woningbouwimpuls en Impulsaanpak winkelgebieden zijn echter complex, kostbaar en arbeidsintensief. Zowel voor het Rijk en provincies als voor de lagere overheden. Deze middelen kunnen beter ingezet worden om het proces van stedelijke ontwikkeling te versnellen. Dit is mogelijk als hogere overheden subsidies zonder ingewikkelde procedures direct ter beschikking stellen aan lagere overheden. Hierbij dient er op vertrouwd te worden dat deze de subsidies binnen de daartoe gestelde randvoorwaarden op een adequate manier inzetten.

Voor de vereenvoudiging van het planproces is het ook van belang dat het Rijk en de provincies zich niet actief mengen in het stedelijke ontwikkelingsproces. Dit is primair een taak van de lagere overheden en private partijen en het is voor hen al ingewikkeld genoeg. Wel ligt er een taak voor de hogere overheden om het proces ruimtelijk in te kaderen en te faciliteren als het eventueel spaak loopt. De hierboven genoemde concrete ruimtelijke hoofdstructuur creëert deze duidelijkheid. Dit maakt het ontwikkelingsproces eenvoudiger en vergroot de investeringsbereidheid van private partijen. Indien gemeenten en private partijen er onderling niet uitkomen, kan het Rijk of de provincie ingrijpen. Bijvoorbeeld door een intermediaire rol te spelen om een publiek private samenwerkingsconstructie tot stand te brengen.

Om tot versnelling te komen in de stedelijke ontwikkeling kan ook de oprichting van gemeentelijke projectbureaus een overweging zijn, die zoals bij de Zuidas en voorheen Leidsche Rijn relatief losstaan van de ambtelijke organisatie. Bijvoorbeeld door ze als ‘Dienst’ te benoemen met een duidelijke opdracht en mandaat. Deze projectbureaus maken het ook mogelijk een slgvaardige samenwerkingsconstructie aan te gaan met private partijen.

2 Verenig de krachten in het planvormingsproces

Door private partijen in de initiatieffase van gebiedsontwikkelingen actiever in het planvormingsproces te betrekken, maken we optimaal gebruik van hun expertise. Bijvoorbeeld door inbreng van marktkennis, de wensen en eisen van eindgebruikers, financiële haalbaarheid en ontwikkelstrategie. Dit versnelt en optimaliseert de stedelijke ontwikkeling. Ook is dit goed voor het opbouwen van onderling vertrouwen. Zeker als wordt gewerkt met een open calculatie voor de planontwikkeling. De samenwerking biedt tevens de mogelijkheid om in een latere fase over te gaan tot daadwerkelijke publiek-private samenwerking in de ontwikkelings- en realisatiefase. Een dergelijke samenwerking vergroot ook de investeringsbereidheid.

3 Durf te investeren met actief grondbeleid

Om tot schaalvergroting en versnelling in de stedelijke ontwikkeling te komen is actief grondbeleid onontbeerlijk. Dit is namelijk een instrument om kavels op te kopen en samen te voegen waardoor de ontwikkeling van grotere gebieden mogelijk is. Naast schaalvergroting levert dit ook efficiency op waardoor het ontwikkelingsproces wordt verkort. Hierbij is het wel van belang dat niet alleen de lokale overheid zijn nek uitsteekt, maar dat ook de private partijen investeren. De rijksoverheid en provincies kunnen dit proces stimuleren door zelf te participeren in actief grondbeleid. Hierbij is het wel van belang dat dit de complexiteit niet verder vergroot.