Versnelling procedures woningbouw is mogelijk, maar blijkt vooral complex

De afgelopen jaren kwamen de extremiteiten van bezwaarprocedures op bouwplannen veel onder de aandacht. Hoewel het een belangrijk recht is van de burger, lijden in tijden van woningnood nieuwe bewoners onder de vertragingen en lopen de extra kosten voor ontwikkelaars hoog op. Met serieuze uitschieters: bezwaarmakers die afkoopsommen van meer dan een ton eisen. Of zelfs vier ton nog niet genoeg vinden.

Tegelijkertijd is het controleren van machten in onze rechtstaat een groot goed. Al in 1998 werd in het Verdrag van Aarhus vastgelegd dat de burger inspraak moet krijgen in omgevingsgerelateerde besluitvorming. De besluitvorming van overheden kan zo gecontroleerd en indien nodig gecorrigeerd worden. Zo stuurde de Raad van State de gemeente Utrecht terug naar de tekentafel wegens de bouwplannen voor 37 woningen aan de Strosteeg – het parkeren was niet goed uitgewerkt.

Aanpassingen noodzakelijk

Dat de procedures soms uit de hand lopen, tonen verschillende onderzoeken aan. In september 2022 beweerde NEPROM al in een eigen onderzoek dat een aanpassing van de wetgeving noodzakelijk is, vanwege de hoge kosten voor bouwers en ontwikkelaars die vertragingen met zich meebrengen, de toenemende fixatie op de afkoopsom en de gevolgen voor woningzoekenden. Zij moeten soms in schrijnende situaties nóg langer wachten op hun woning.

In april 2024 kwamen Binnenlands Bestuur en het Nederlands Dagblad met harde feiten: 83 procent van de gemeenten heeft te dealen met bezwaren bij nieuwbouwplannen en een derde van de nieuwbouw loopt vertragingen op van één tot twee jaar. De bezwaren gaan vooral om particuliere belangen zoals de aantasting van het uitzicht of verkeersoverlast. En afgelopen oktober vulde adviesbureau Sweco aan: ook de behandeltijd van rechtsbeschermingsprocedures loopt op. In 2023 lag die nog op bijna 17 maanden, terwijl dit een jaar later met drie maanden is toegenomen. Deze vertraging zou onder meer het gevolg zijn van onderbezetting bij de Raad van State en de toename van complexiteit bij nieuwbouwplannen.

Den Haag wil versnellen

Ook op bestuurlijk niveau groeit door de jaren heen de wens om de oplopende vertragingen aan te pakken. Voormalige minister voor Volkshuisvesting Hugo de Jonge noemde bezwaar maken tegen woningbouwplannen in april nog “volkssport nummer één” en gaf aan dat hij de ‘not in my backyard’-motieven voor bezwaren wilde inperken.

Huidig VRO-minister Mona Keijzer zet deze lijn door en presenteerde vorige week het aangepaste wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting. Ook zij wil sneller duidelijkheid van een rechter door slechts één gang naar de rechter mogelijk te maken in plaats van twee. Daarbij wordt rechtstreeks in beroep gegaan bij de Raad van State en de rechtbankfase overgeslagen. Hierdoor zou de tijdswinst kunnen oplopen tot een jaar. Naast de aanpassingen op het bezwaar en beroep, komt de minister met het schrappen van de Ladder voor duurzame verstedelijking. Dit verkort volgens de minister de onderzoeksfase voorafgaand aan de bouw, waardoor makkelijker op buitenstedelijke locaties kan worden gebouwd.

Beter versnellen

Of met dit wetsvoorstel de lange vertragingen zijn opgelost, blijft de vraag. Tijdens een panelgesprek vorige week in het Amsterdamse Pakhuis de Zwijger werden verdere mogelijkheden tot versnellen onderzocht door sprekers vanuit verschillende hoeken: de advocatuur, rechtsgeleerdheid, ontwikkelsector en vanuit de bewoners zelf. Zij tonen aan dat er binnen het recht versnellingsmogelijkheden zijn, maar dat er ook verder gekeken moet worden om de redenen voor bezwaar te verminderen.

Binnen het huidige bezwaarstelsel is er al veel mogelijk. Advocaat Werner Altenaar noemt bijvoorbeeld een ‘voorlopige voorziening’, oftewel een kort geding, waarbij de rechter een versnelde uitspraak doet vanwege spoedeisende belangen. Of een ‘sprongberoep’ waarbij de bezwaarfase als het ware wordt overgeslagen en de partijen meteen de rechtbank induiken.

Of, als we verder kijken naar aanpassingen in de huidige afhandeling van procedures, zou volgens emeritus-hoogleraar ruimtelijke ordeningsrecht Niels Koeman de Raad van State beroepszaken tegen woningbouwprojecten voorrang kunnen geven. De Raad is hier afgelopen zomer al mee begonnen en de eerste resultaten zijn inmiddels al merkbaar.

Niet doorprocederen

Is het wel zo vanzelfsprekend dat er altijd doorgeprocedeerd kan worden met een hoger beroep? In het panelgesprek worden hier vraagtekens bij gezet. Het wetsvoorstel van minister Keijzer draagt zoals gezegd bij aan deze verkorting door de stap van de rechtbank over te slaan en rechtstreeks in beroep te gaan bij de Raad van State. Tegelijkertijd verergert dit de hoge werkdruk die daar al bestaat, want de ‘zeefwerking’ van de rechtbankfase valt hiermee weg.

Koeman stelt daarom een andere variant voor waarbij geen hoger beroep kan worden ingesteld en zaken na de rechtbank juist niet bij de Raad van State terecht komen. “Moet het altijd een beroep in twee instanties zijn? Misschien een keer meteen naar de hoogste rechter, misschien een keer stoppen bij de lagere rechter. Dat lijkt mij geen rare gedachte,” aldus Koeman. Hoe een dergelijke verandering vorm krijgt, en welke gevallen wel of niet bij de Raad van State terecht komen, zou nog een flinke puzzel worden.

Ook Ariel Kozijn, hoofd juridische zaken bij BPD, vindt dat sommige stappen overgeslagen kunnen worden. Bij wijzigingen in het omgevingsplan kunnen bezwaarmakers nu bijvoorbeeld na de zienswijzefase direct beroep instellen bij de Raad van State. In de vergunningsfase kan daar dan nog een bezwaar, beroep én hoger beroep bovenop komen. Volgens Kozijn is het onnodig dat er in die fase nog drie instanties naar kijken, aangezien met een vergunning “toch al binnen de lijntjes wordt gekleurd.”

Rol van de ontwikkelaar

In het maatschappelijke debat lijkt de woningzoekende, maar ook de ontwikkelaar, het slachtoffer te worden van de buitensporige bezwaren. De oplossing wordt met Keijzers voorstel gezocht binnen de rechtspraak, terwijl in het gesprek duidelijk wordt dat de ontwikkelaar zélf ook een grotere rol kan spelen in de versnelling. Zo noemt Altenaar de mogelijkheid om tot een schikking te komen tussen de ontwikkelende partij en de bezwaarmaker om de rechtbank over te slaan. Partijen sluiten dan onderling een overeenkomst om de bezwaren weg te nemen.

Een andere optie is dat de ontwikkelaar financieel sneller bij springt. Volgens Koeman zouden ontwikkelaars vaker kunnen overwegen om een nadeelcompensatie aan te bieden, waarmee de waardevermindering van bestaande woningen rondom de nieuwbouw wordt gedekt. Op dit moment zijn ontwikkelaars niet verplicht om de eerste vier procent waardevermindering van een woning te vergoeden, aangezien dit gezien wordt als een normaal maatschappelijk risico. Door deze compensatie wel te bieden, zouden ellenlange procedures in de rechtbank sneller voorkomen kunnen worden.

Beter voorkomen

De avond maakt duidelijk dat het bestuurs- en omgevingsrecht complex is, vooral voor bewoners. Koeman noemt het een ‘mandarijnenwetenschap’: exclusief voor de experts die hebben doorgeleerd, terwijl het voor de burger niet makkelijk is. Dit beaamt ingenieur Gerald Lindner, die betrokken is bij een bezwaarprocedure in Amsterdam Noord. Voor de bewoner zou het lastig zijn om de deadlines die er zijn voor de bezwaren te halen en op een succesvolle manier de procedure te doorlopen.

Om deze complexiteit te omzeilen, stelt Lindner voor dat er anders ontwikkeld wordt: “Als er met en voor de buurt wordt ontwikkeld, dan is er geen bezwaar nodig.” En niet alleen Lindner, maar de andere sprekers delen dat voorkomen beter is dan genezen. Met participatie, door te laten zien wat de plannen zijn en bewoners mee te laten beslissen over de ontwikkelingen in hun buurt, zouden de motieven om bezwaar te maken in een vroegtijdig stadium worden weggenomen.

Maar, zo is de conclusie van de avond, ook gedegen participatie zal niet de conflicterende belangen in de schaarse ruimte kunnen wegnemen. Kiezen voor hoogbouw zal volgens Koeman in sommige gevallen onvermijdelijk zijn als er grote belangen voor de volkshuisvesting spelen. Daar is regie vanuit de overheid nodig. “Soms moeten we eerlijk zijn dat we niet iedereen blij kunnen maken,” aldus Koeman.