Verstedelijking en duurzaamheid in Europa, een blik terug en vooruit

De meesten van ons hebben wel een beeld hoe steden als Parijs, Barcelona, Kopenhagen of Amsterdam zijn gegroeid. Maar dat is veel minder het geval voor de verstedelijking in Europa als geheel. Hoe omvangrijk was die gedurende de laatste twee decennia? Zijn er verschillen tussen landen en regio’s qua compacte of juist verspreide ontwikkeling? Welke planningsinstrumenten en beleid zijn ingezet en wat waren de effecten ervan? Welke mogelijkheden zijn er voor duurzame verstedelijking in de toekomst?

Deze vragen hebben we onderzocht in een groot Europees project onder de vlag van ESPON. De belangrijkste resultaten zijn vastgelegd in het boek Urbanization in Europe: Past Developments and Pathways to a Sustainable Future. We bespreken enkele conclusies.

Permanente tegenstelling?

Verstedelijking en duurzaamheid staan op het eerste gezicht op gespannen voet met elkaar. Immers, verstedelijking is in essentie het in gebruik nemen van land voor een intensieve benutting door wonen, werken en transport. Deze grond was dikwijls eerder in gebruik als landbouwgrond of voor natuur. De transformatie gaat doorgaans één kant op: van landelijk naar stedelijk gebied, zelden is ze omgekeerd. In Europese beleidskringen wordt dit land take genoemd en sinds 2011 bestaat een doelstelling om die terug te brengen naar nul, in 2050. De Europese Commissie, Raad en Parlement onderhandelen over een wetsvoorstel om land take nauwkeurig te monitoren. Zij geloven dat verstedelijking op zichzelf niet duurzaam is en dat elke hectare die wordt omgezet naar woningbouw moet worden betreurd.

Maar hoeveel is dat eigenlijk? Op grond van satellietdata is te zien dat sinds de eeuwwisseling ruim 1 miljoen hectare is omgezet naar stedelijke functies (ongeveer 250 voetbalvelden per dag). De grote landen zijn verantwoordelijk voor de meeste groei, maar omgerekend naar oppervlakte is Nederland de koploper van Europa. In figuur 1 zijn de lidstaten geordend naar bijkomend ruimtebeslag (de officiële Nederlandse vertaling van land take), achtereenvolgens absoluut, relatief en naar snelheid tussen 2000 en 2018. Nederland is dus een prominente ‘boosdoener’ in land take, wat indruist tegen ons zelfbeeld als een goedgeordend, land waar over elke hectare ruimtelijke ontwikkeling goed is nagedacht.

Anders dan de Europese beleidsmakers menen wij dat de relatie tussen verstedelijking en duurzaamheid complexer is dan de simpele formule: elke hectare land take staat gelijk aan duurzaamheidsverlies. Ten eerste wordt met land take voorbijgegaan aan de achterliggende processen. De verstedelijking van Europa is een gevolg van demografische groei, economische groei en welvaartsgroei. Bevolkingsgroei leidt tot meer vraag naar woon- en leefruimte, economische groei tot meer vraag naar ruimte voor bedrijven, kantoren en transport, welvaartsgroei tot meer ruimteconsumptie per persoon. Kortom: er is een legitieme vraag naar meer stedelijke ruimte.

Grote verschillen

Belangrijker dan het optellen van ‘verloren’ hectares is daarom de vraag hoe efficiënt en toekomstbestendig de grond wordt gebruikt. De verschillen binnen Europa zijn groot: krimpgebieden die nog uitbreiden en groeigebieden die dat nauwelijks doen. Als we de relatie tussen verstedelijking en demografie op de kaart zetten, doet Nederland helemaal niet zo slecht: de meeste regio’s combineren een bovengemiddelde bevolkingsgroei met een verstedelijkingsgroei onder de Europese gemiddelde (blauwe gebieden). In Polen, Spanje, Letland en langs de Adriatische kust is de verstedelijking minder efficiënt.

Een tweede tekortkoming van land take als concept is dat het voorbijgaat aan hoé steden daadwerkelijk groeien. In de loop der eeuwen heeft de verstedelijking in Europa verschillende vormen aangenomen. Sommige steden zijn weliswaar gegroeid, maar hebben hun vorm en hoge dichtheid behouden. We spreken dan van compacte verstedelijking. Andere steden hebben zich ontwikkeld tot stedelijke regio’s met naast de centrale stad diverse kernen, vaak verbonden via transport-infrastructuur: polycentrische verstedelijking. Tenslotte zijn er stedelijke gebieden ontstaan met een meer verspreid ruimtepatroon met een relatief lage dichtheid: diffuse verstedelijking.

Aandacht voor morfologie

De voor- en nadelen van deze drie verstedelijkingvormen maar ook de inrichting (bijvoorbeeld de aandacht voor klimaatadaptatie, langzaam verkeer en groen) zijn wellicht bepalender voor een eventueel verlies aan duurzaamheid dan de totale voetafdruk (land take). Als we kijken hoe verstedelijking in het buitengebied heeft plaatsgevonden in de periode 2000-2018 zien we dat Nederland het niet zo slecht doet: die vindt overwegend plaats in of aan de rand van de bestaande stedelijke structuur. Volgens deze morfologische analyse komt nieuwe verspreide verstedelijking en lintbebouwing vooral in Polen voor – de wegen tussen steden raken hier gevuld met nieuwe huizen, bedrijfsruimten en hypermarkten.

Het mag duidelijk zijn dat duurzame verstedelijking meer is dan de land take in absolute zin. Bovendien is het begrip duurzaamheid zelf veelzijdig. Als we duurzaamheid in brede zin opvatten als ‘het behoud van de voorwaarden voor de levenskwaliteit van toekomstige generaties’, dan komt naast de tijdsdimensie ook een thematische dimensie in beeld. Uiteraard is ‘het behoud van de planeet’ een belangrijke levensvoorwaarde voor toekomstige generaties: de ecologische dimensie. Maar die toekomstige generaties willen ook aanspraak kunnen maken op voldoende inkomen, werk en woningen: de economische dimensie van duurzaamheid. En tenslotte is er de sociale dimensie: de toekomstige levenskwaliteit dient toegankelijk te zijn voor zoveel mogelijk leden van de toekomstige generaties. Met een keuze voor een brede definitie van duurzaamheid langs deze drie dimensies menen we recht te doen aan de daadwerkelijke afwegingen en dilemma’s van politici, bestuurders en beleidsmakers.

De toekomst van duurzame verstedelijking

Om beleidsmakers te ondersteunen bij het bevorderen van duurzame verstedelijking hebben we een afwegingskader ontworpen. Daarin wordt de relatie gelegd tussen de drie dimensies van duurzaamheid en de drie vormen van verstedelijking. Het afwegingskader is het resultaat van een omvangrijke literatuurstudie over de effecten van de stedelijke vorm op allerlei duurzaamheidsindicatoren. Als de literatuur bijvoorbeeld eensluidend was over een bepaald verband hebben we dat met twee plussen of minnen aangeduid. Vaak was de literatuur verdeeld of waren er contextuele kanttekeningen te plaatsen.

We lichten de te verwachten duurzaamheidseffecten van de drie verstedelijkingsstrategieën toe. Met daarbij de kanttekening dat het gaat om globale schattingen en dat de effecten deels afhangen van de vormgeving en implementatie van de (combinatie van) strategieën.
Compacte verstedelijking heeft verschillende economische effecten. Het leidt tot hoge grondprijzen, waardoor binnenstedelijke herstructurering rendabeler wordt. Dichtheid verlaagt transportkosten. Concentratie van bedrijven betekent onderlinge nabijheid, met mogelijk economische voordelen van samenwerking. Daartegenover leidt hoge dichtheid vaak tot verkeerscongestie of overbelasting van het openbaar vervoer. Voor de ecologische duurzaamheid heeft compacte verstedelijking het voordeel dat de groene ruimte rondom de stad wordt gespaard. Maar tegelijkertijd raakt de binnenstedelijke groene ruimte soms in de verdrukking, zoals in Amsterdam en Helsinki het geval is. In sociaal opzicht zorgt compacte verstedelijking voor nabijheid en toegankelijkheid van voorzieningen. Maar aan de andere kant stijgen doorgaans de huizenprijzen, waardoor het voor huishoudens met lage inkomens lastiger wordt om in de stad te wonen. Gentrificatie en segregatie zijn mogelijk het gevolg.

Polycentrische verstedelijking biedt ruimte aan economische activiteiten in de nabijheid van transportinfrastructuur, doorgaans in geclusterde vorm. De mogelijkheden voor samenwerking tussen bedrijven worden daardoor groter. Arbeidskrachten profiteren van de nabijheid tot infrastructuur. In economisch opzicht heeft polycentrische verstedelijking dus vooral voordelen. Voor de ecologische duurzaamheid maakt deze vorm van verstedelijking het mogelijk het autoverkeer te beperken, met minder luchtvervuiling als gevolg. Clustering van verstedelijking maakt het mogelijk groene gebieden open te houden, al bestaat wel het risico dat die in de toekomst dichtslibben. Ook voor de sociale duurzaamheid is de polycentrische verstedelijking overwegend positief. Ze schept ruimte voor diversiteit in de woningbouw, recreatiegebieden, fietsinfrastructuur en mogelijkheden voor een gezonde leefstijl.

Diffuse verstedelijking heeft als duidelijk voordeel dat meer grond beschikbaar is voor verstedelijking, doorgaans tegen een lagere prijs dan in de andere twee verstedelijkingsvormen. Dat vertaalt zich vaak in lagere huizenprijzen dan in gebieden met hoge dichtheid. Aan de andere kant worden de reisafstanden doorgaans groter, met minder mogelijkheden voor openbaar vervoer dat immers rendeert bij hoge dichtheden. Voor de ecologische duurzaamheid heeft diffuse verstedelijking vooral nadelen. Denk aan meer geluidsoverlast en luchtvervuiling door automobiliteit en een grotere consumptie van groene ruimte. Voor de sociale duurzaamheid betekent diffuse verstedelijking grotere mogelijkheden voor betaalbare woningbouw, bijvoorbeeld in de vorm van zelfbouw. Daartegenover staan minder betaalbare verplaatsingsmogelijkheden vanwege de afwezigheid van openbaar vervoer. Automobiliteit leidt mogelijk tot een minder gezonde leefstijl. Over de vraag of de segregatie door diffuse verstedelijking zal toenemen, is de literatuur verdeeld.

Kortom: er valt dus wel degelijk wat te kiezen en de keuze voor een bepaalde verstedelijkingsvorm heeft wel degelijk consequenties voor de duurzaamheid. Hoe deze keuzes worden gemaakt in de praktijk, daar gaan we in de volgende paragraaf op in.

Beleid en planning in context

Of verstedelijking duurzaam is, hangt mede af van concrete politieke besluiten, zoals het verlenen van een vergunning. De tradities van stedelijke en ruimtelijke planning en de mate van institutionalisering ervan verschillen van land tot land en van stad tot stad. Sommige landen hebben een flexibel systeem van ruimtelijke ordening dat, net als Nederland, probeert ruimteclaims integraal af te wegen. Andere landen werken meer met blauwdrukken (vooral in Zuid-Europa). Instituties veranderen, maar zullen grote invloed blijven houden op de uitkomsten van de verstedelijking nu en in de toekomst.

Al eeuwen geleden probeerden steden hun groei te reguleren en beïnvloeden. Vaak had dit militaire redenen. Steden moesten goed verdedigd kunnen worden tegen aanvallen, en stadsuitbreidingen mochten dit niet in de weg zitten. Regels voor het ruimtegebruik vanuit militaire overwegingen waren al terug te vinden in het klassieke Rome en in middeleeuwse vestingsteden. In het Amsterdam van de 17e eeuw kwamen er andere overwegingen bij. Het stadsbestuur stelde regels op om excessieve speculatieve winsten van grondeigenaars te beperken en het publieke belang van de stedelijke ontwikkeling vast te leggen. In het begin van de 20e eeuw begon planning op het schaal van de stedelijke regio plaats te vinden. Oorzaak was de groei van de mobiliteit, vooral door de railverbindingen. Stad en ommeland werden daardoor één stedelijk systeem, de vervoersinfrastructuur werd belangrijk voor de stedelijke planning.

Concentratie naast spreiding

De effecten van de stedelijke planning zijn goed zichtbaar, omdat steden van alle overheden het meest direct bij stadsuitbreiding en woningbouw zijn betrokken. De verstedelijking langs infrastructuur, ook ‘Transit Oriented Development’ (TOD) genoemd, heeft geleid tot een concentratie van de stadsuitbreidingen in steden als Stockholm, Kopenhagen of Parijs. Maar tegelijkertijd waren er ontwikkelingen die aan de sturing ontsnapten. Zo is er rond Stockholm een verspreide bouw van vakantiewoningen ontstaan en kent de Randstad naast een strakke planning van woonwijken ook verspreiding van bedrijventerreinen. Succesvol was zeker de stedelijke herontwikkeling vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw. In Barcelona, Kopenhagen en Amsterdam zijn verlaten havengebieden geherstructureerd tot nieuwe woonwijken. Zo konden de steden relatief compact en dicht bebouwd blijven.

Nationale ruimtelijke planning kwam veel later op gang dan de stedelijke planning en kreeg pas in de loop van twintigste eeuw vleugels, vooral in noordwest Europa. Infrastructuur, woningbouw en economische groei (en de regionale verdeling ervan) werden belangrijke domeinen van het nationale ruimtelijk beleid in landen zoals Nederland, Duitsland en Frankrijk. Voor de nationale overheden is het lastig om duidelijke succesverhalen aan te wijzen, omdat de effecten van nationale maatregelen – uitzonderingen daargelaten – vooral indirect zijn. Het lijkt er wel op dat een langjarige institutionalisering van ruimtelijke ordening helpt. Zie bijvoorbeeld het verschil tussen Zweden, Denemarken en Nederland enerzijds en België of Italië anderzijds. In de eerste categorie landen is de bebouwing doorgaans minder verspreid dan in de tweede categorie. Daarnaast hebben de landen uit het voormalige Oostblok te maken met voor hen nieuwe marktontwikkelingen. Beheersing daarvan gaat met vallen en opstaan, zoals het genoemde voorbeeld van Polen laat zien.

Grotere invloed EU

Steeds duidelijker ontstaat een officieuze Europese ruimtelijke planning via bijvoorbeeld harde natuur- en milieuregelgeving, financiële prikkels zoals landbouwbeleid en structuurfondsen en zachter beleid zoals de urban partnerships en de Kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning. De invloed van de Europese Unie is nog indirecter dan die van nationale overheden. Europese regelgeving lijkt in elk geval te leiden tot een convergentie van lidstaten. Met het doel van ‘No Net Land Take in 2050’ wordt de invloed op de verstedelijking directer.

Welke handelingsperspectieven biedt deze Europese verkenning naar verstedelijking en duurzaamheid voor de betrokken overheden? Onze eerste conclusie is dat de EU meer oog kam hebben voor de mogelijkheden van ruimtelijke ordening, zonder die te dicteren. Bijvoorbeeld het ondersteunen van strategische planvorming en bieden van flexibiliteit/afruilmogelijkheden als dat de duurzaamheid vergroot. Het is maar de vraag of No Net Land Take hierbij helpt.

In de tweede plaats staat Nederland op het punt om nog veel meer ‘land take’ voor verstedelijking te plegen vanwege de roep om meer ruimte voor bedrijvigheid en de toevoeging van een miljoen nieuwe woningen. Het Regeerprogramma bevat geen bewuste keuze tussen de soorten verstedelijking, of strategische combinaties ervan. Grote uitleglocaties kunnen compact zijn, maar zijn dat niet in alle gevallen. Onze aanbeveling: onderzoek de duurzaamheidseffecten van verschillende opties voor verstedelijking.

En tenslotte onze oproep aan stedelijke overheden: kies een situatiegebonden mix van verstedelijkingsstrategieën, met inachtneming van de eigenschappen van de eigen stedelijke regio en de toekomstverwachtingen daarvoor. Benut het bestaand stedelijk gebied, maar houd ook oog voor de woonwensen van huishoudens. Richt de aandacht op het beleidsproces van verstedelijking en de facilitering van duurzaamheid in de brede zin.