Onderzoek ONDERZOEK Door te vervangen infrastructuur te koppelen aan gebiedsontwikkeling, kan het noodzakelijke met het aangename gecombineerd worden. Wel moeten infrastructuurbeheerders, gebiedsontwikkelaars en wetgevers dan anders te werk gaan, concludeert Jannes Willems in zijn promotieonderzoek.
Nederland staat voor de opgave om grote delen van haar infrastructuur in de vaarwegen te vervangen. Zowel voor als net na de Tweede Wereldoorlog zijn namelijk veel sluizen, stuwen en bruggen gebouwd. Grote waterwerken als de sluizen en stuwen in de Maas stammen bijvoorbeeld uit 1929; ook de Noordersluis bij IJmuiden komt uit dat jaar. Het vervangen van infrastructuur is niet alleen een uitdaging voor infrastructuurbeheerders, maar biedt ook kansen voor gebiedsontwikkelaars.
Waterwerken zijn namelijk over verloop van tijd een breder scala aan functionaliteiten gaan verzorgen. Van origine vervullen ze meestal enkele functionaliteiten: gerelateerd aan enerzijds transport en economische ontwikkeling, anderzijds waterbeheer en –veiligheid. Tegenwoordig worden ook andere functionaliteiten verkend, bijvoorbeeld koppelingen met recreatie, natuurontwikkeling, woningbouw en energieopwekking. Het vervangen van infrastructuur vindt daarom op een logisch moment in de tijd plaats om de oorspronkelijke doelen van deze kunstwerken ter discussie te stellen. Zijn er geen kansen voor meerwaarde te realiseren? In mijn promotieonderzoek bekeek ik welke nieuwe beleidsrichtingen Rijkswaterstaat en het Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat verkennen om vervangingsvraagstukken aan te pakken, specifiek voor het Nederlandse hoofdvaarwegennet.
Tussen
tafellaken en servet
Uit mijn onderzoek blijkt dat Rijkswaterstaat
bij vervanging al meer zoekt naar het realiseren van publieke meerwaarde, maar
dat er nog een wereld te winnen valt. Vervanging brengt namelijk de werelden
van beheer en ontwikkeling bij elkaar, twee werelden die nog vaak langs elkaar
heen werken. De wereld van beheer is gericht op het draaiend houden van het
bestaande infrastructuurnetwerk en denkt voornamelijk in prestatieafspraken (zogeheten
Service Level Agreements, SLA). De
wereld van ontwikkeling is terug te zien in de aanleg van nieuwe infrastructuur
en is veel meer project-gedreven. Dit wordt zichtbaar in het Meerjarenprogramma
Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). Hierin definieert de nationale overheid
samen met regionale overheden projecten voor het aanleggen van nieuwe
infrastructuur.
‘beheer en aanleg’
Figuur 1: De werelden van ontwikkeling, vervanging en beheer
Vervanging valt – zoals een in mijn onderzoek geïnterviewde het noemde – “tussen tafellaken en servet” (figuur 1). De investering voor vervanging is groter dan regulier beheer en onderhoud, maar haalt het vaak niet bij investeringen voor het aanleggen van nieuwe infrastructuur. Deze tussenpositie zien we terug in de praktijk: het Ministerie en Rijkswaterstaat besluiten soms dat vervanging meer als beheer wordt gezien (het ‘één-op-één-vervangen’), maar er zijn ook voorbeelden waarbij ze vervanging in de wereld van ontwikkeling operationaliseren (denk aan MIRT-projecten uit het Sluizenprogramma, zoals de nieuwe Zeesluis IJmuiden).
Gebiedsontwikkeling:
onontgonnen terrein
Op dit moment is de wereld van beheer dominant
voor het vervangen van waterwerken. Vervanging is vanuit dit perspectief een
overzichtelijke taak voor de beheerder Rijkswaterstaat, zonder grote
betrokkenheid van andere overheden. Rijkswaterstaat is aangesteld door het
Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat voor de instandhouding van het
netwerk. Per object is er budget gereserveerd om het te vervangen. Dit budget
valt grotendeels binnen prestatieafspraken met het Ministerie en staat politiek
weinig ter discussie.
Door vervanging meer als kans voor gebiedsontwikkeling te zien, wordt vervanging politieker en komt het meer in de wereld van ontwikkeling terecht. Bij gebiedsontwikkeling worden verouderde infrastructuurobjecten in relatie tot een groter gebied beschouwd. Naast transport is er ook oog voor bijvoorbeeld recreatie, energieopwekking of natuurontwikkeling. Maar deze nieuwe manier van denken zorgt ook voor meer betrokken partijen. Die hebben elk hun eigen belangen, budgetten en tijdspaden. Dominante partijen (het Ministerie, Rijkswaterstaat) zien vaak slechts een beperkte meerwaarde van gebiedsontwikkeling, en noemen zulke nieuwe samenwerkingen al snel risicovol. Andere partijen (zoals regionale overheden) zijn zich maar beperkt bewust van deze vervangingsopgave en reageren niet adequaat. In de praktijk stranden deze pogingen dan ook meestal.
Van
instandhouding tot doorontwikkeling
Om van de vervangingsopgave meer dan ‘instandhouding’
te maken, moet de communicatie tussen de verantwoordelijken voor beheer en
ontwikkeling verbeteren. Infrastructuurbeheerders moeten hun tijdsplanning
tijdig communiceren (wanneer moet welk object vervangen worden?) en de
mogelijkheden expliciteren om andere belangen te koppelen aan vervanging. De
beheerder moet dus meer het gebied in en de discussie aan durven met andere
partijen.
Tegelijkertijd moeten gebiedsontwikkelaars alert zijn op kansen die de veroudering van infrastructuurobjecten in hun omgeving biedt. Gebiedsontwikkelaars moeten dus meer oog krijgen voor (het weinig sexy) onderhoudsdomein. Op die manier kunnen potentiële synergiën tijdig in kaart worden gebracht.
Tenslotte promoot de huidige wet- en regelgeving samenwerking niet, omdat zij vervanging als beheeropgave definieert, zoals in het Infrastructuurfonds. Het bewerkstelligen van gebiedstransformaties vraagt echter om cofinanciering en partnerschappen. Inspiratie kan hierbij worden geput uit een programma als Ruimte voor de Rivier, dat spreekt over ‘dubbeldoelstellingen’. Zo combineert dit programma de noodzakelijke waterveiligheid met het aangename, namelijk het verbeteren van ruimtelijke kwaliteit.
Expliciet
kiezen
De aankomende jaren moet meer budget
gereserveerd worden voor het vervangen van infrastructuur. Door vervanging meer
te verbinden aan de wereld van ontwikkeling, wordt deze vervangingsopgave
zichtbaarder en politiek interessanter. Verouderde infrastructuur kan dan de
prikkel zijn om gebiedsopgaven te definiëren en co-financieren. Daarbij is enig
realisme uiteraard noodzakelijk: niet elke vervangingsopgave kan en hoeft een
gebiedsopgave te worden. Nu blijft de keuze om vervanging als een beheeropgave
op te vatten, echter meestal impliciet. Deze keuze kan explicieter worden
gemaakt. Hierdoor zoeken betrokkenen eerder synergiën met het gebied, en draagt
vervanging bij aan gebiedsontwikkeling.
‘dijkteruglegging lent’
Foto's: Beeldbank van Rijkswaterstaat
Dit artikel is gebaseerd op het promotieonderzoek van Jannes Willems, uitgevoerd binnen de samenwerking ‘Duurzame netwerken’ tussen de vakgroep Planologie van de Rijksuniversiteit Groningen en Rijkswaterstaat. Willems verdedigt op donderdag 13 september om 12.45 zijn proefschrift in de Aula van het Academiegebouw van de Rijksuniversiteit Groningen. Mail voor vragen en opmerkingen naar willems@essb.eur.nl.
Literatuursuggesties
- Economisch Instituut voor de Bouw (2016) Investeren in de infrastructuur. Trends en beleidsuitdagingen. Link: https://www.eib.nl/pdf/investeren_in_de%20_infrastructuur.pdf
- Govers, B. & Van Elzen, M. (2016) Het nieuwe assetmanagement: plannen, realiseren, beheren en benutten in één cyclus. NGInfra Magazine, 2. Link: https://www.goudappel.nl/publicaties/het-nieuwe-assetmanagement-plannen-realiseren-beheren-en-benutten-in-%C3%A9%C3%A9n-cyclus/
- Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2016) Maatschappelijke effecten van vervanging en renovatieprojecten. Notitie. Link: https://www.kimnet.nl/publicaties/rapporten/2016/08/30/maatschappelijke-prioritering-van-vernieuwing-en-renovatieprojecten
Cover: ‘wilhelminakanaal’
Door Jannes Willems
Postdoctoraal onderzoeker bij de afdeling Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam
