Vier mogelijke strategieën bij versnipperd grondeigendom

Alle grondeigendom in één hand krijgen is vanuit stedenbouwkundig opzicht het ideaal voor een binnenstedelijke gebiedsontwikkeling, beseft Fred Hobma. Samen met Erwin Heurkens en Hilco van der Wal schreef hij het essay ‘Versnipperd grondeigendom. Hoe ga je om met verschillende grondeigenaren bij binnenstedelijke transformatie?’.

Hobma: “Volledig eigendom geeft je de mogelijkheid om een gebied schoon te vegen en helemaal opnieuw in te richten aan de hand van een integraal plan. Daar dromen stedenbouwkundigen diep in hun hart van. Denk aan het Paleiskwartier in Den Bosch. Er is daar bijvoorbeeld onder de verschillende kavels door een parkeergarage gebouwd met interne ontsluitingen naar de verschillende nieuwe gebouwen. Zo’n kaveloverschrijdende voorziening zou anders niet mogelijk zijn.”

De huidige verschuiving naar binnenstedelijke transformatie in plaats van ontwikkelen in landelijk gebied betekent in de regel: herontwikkeling van locaties (oude bedrijventerreinen e.d.) met meerdere eigenaren en veel duurdere grond. Veelal staan er gebouwen op waarvan een deel nog in gebruik is. Het kapitaalbeslag om dan alle gronden te verwerven, gaat de meeste initiatiefnemers te ver. “Neemt niet weg dat volledige verwerving ook op binnenstedelijke locaties nog steeds tot de mogelijkheden behoort”, zegt Hobma. “Amvest bewijst het met de transformatie van Cruquius. Maar Amvest is in feite een grote belegger, dus zelf een bak met geld. Gemeenten en private ontwikkelaars daarentegen moeten het kapitaal lenen en de banken zijn daar nu minder toe bereid.”

Hier komt bij dat tijdens de crisis een harde les is geleerd met het financiële risico van grondverwerving. Als de conjunctuur omslaat, vallen ontwikkelingen stil en blijf je zitten met te duur betaalde grond. De huidige maatschappelijke teneur is dat overheden zulke grote risico’s met grondverwerving niet moeten nemen.

Academische inbedding

In het kader van het programma Stedelijke Transformatie is versnipperd grondeigendom als een van de grote thema’s naar voren gekomen, vertelt Hobma. Andere thema’s zijn bijvoorbeeld parkeerbeleid, onrendabele toppen en tenderen. “Als vakgroep Gebiedsontwikkeling van de TU Delft¹ zijn we bij een aantal van de thema’s betrokken. We hebben de sessies met gemeenten en andere partijen bijgewoond en we verzorgen de academische inbedding. Ons stuk over versnipperd grondeigendom is daarvan een weerslag. Het heeft de vorm van een essay, met een bescheiden aantal pagina’s en een gering aantal noten. Zo kan het dienen als een makkelijk leesbare handreiking.”

Vier ideaaltypische strategieën

Versnipperd eigendom op binnenstedelijke locaties stelt initiatiefnemers van een gebiedsontwikkeling voor een bijzondere uitdaging. In hun essay onderscheiden Hobma, Heurkens en Van der Wal vier mogelijke strategieën: (1) Plotontwikkeling, (2) Organische ontwikkeling, (3) Developing Apart Together (DAT) en (4) Samenvoeging van eigendom. Van alle vier worden de kenmerken en de voor- en nadelen besproken. Ook wordt van elke strategie een praktijkvoorbeeld gegeven.

“Dit is uiteraard een ideaaltypische indeling,” tekent Hobma aan, “want in de praktijk bestaan er tal van tussenvormen. Organische ontwikkeling bijvoorbeeld kan ook naar DAT evolueren.” De strategieën zijn gekoppeld aan een glijdende schaal van geen, selectieve of volledige grondverwerving. Daarmee verbonden is een glijdende schaal van zeggenschap, de mate waarin sturing mogelijk is. De te kiezen strategie is zodoende een balans van ambitie en visie aan de ene kant en investeringsbereidheid aan de andere kant.

Selectieve grondverwerving

Selectieve grondverwerving is gericht op die kavels die van vitaal belang zijn voor de gebiedsontwikkeling. Indien eigenaren niet mee willen werken kan de gemeente haar voorkeursrecht inzetten of onteigening starten. Kavels die geen belemmering vormen voor de transformatie lenen zich ervoor om ‘omheen’ te ontwikkelen.

Bij organisch ontwikkelen onderscheiden Hobma c.s. een minimum- en een maximumvariant. In het eerste geval wordt de openbare ruimte per kavel of per fase vernieuwd. In het tweede geval gebeurt dit in één keer en ook wat ambitieuzer. De initiatiefnemer verwerft zeer beperkt grond als ‘schuifruimte’. Daarmee is het mogelijk bedrijven te verplaatsen (schuifruimte buiten de ontwikkellocatie) of aanpassingen aan de openbare ruimte te verrichten.

Gedeeld maximum

Bij Developing Apart Together gaat de samenwerking verder. “Waar organische ontwikkeling plaatsvindt op basis van een gedeeld minimum, gaat DAT richting gedeeld maximum”, typeert Hobma. Naast de aankoop van schuifruimte kunnen partijen gronden clusteren of ruilen (stedelijke kavelruil). Verder wordt in gezamenlijkheid een programma op hoofdlijnen vastgesteld, alsmede worden afspraken gemaakt over dichtheden, functiemix en bouwhoogten. Verder kunnen gezamenlijke en/of maatschappelijke voorzieningen worden gepland. Ook kwaliteitsbewaking, promotie, marketing en participatie lenen zich voor een gezamenlijke aanpak. Voor de collectieve zaken storten alle partijen een bedrag in een pot.

Bij DAT gaat de samenwerking inhoudelijk en procesmatig redelijk ver zonder dat er een zware en dure governance-structuur op zit. Er is geen groot kapitaalsbeslag mee gemoeid omdat grondtransacties beperkt blijven; de deelnemende eigenaren herontwikkelen hun kavel(s) voor eigen rekening. Hét principiële verschil met strategie 4) Samenvoeging van eigendom, is daarmee genoemd. Bij deze meest vergaande samenwerking – vaak van publieke en private partijen (PPS) – is sprake van een gemeenschappelijke grondexploitatie voor gezamenlijk risico. Deze constructie via een aparte rechtspersoon (GEM) heeft tijdens de crisis aan glans verloren.

Omgaan met eigenaren en gebruikers

Saillant in het essay is de waarneming dat private eigenaren en gebruikers zich vaak niet gehoord voelen door de gemeente of private ontwikkelaar. “Bij velen bestaat de indruk dat er over hen geregeerd wordt en aan hun belangen te gemakkelijk voorbij wordt gegaan”, stelt Hobma. Vier paragrafen zijn gewijd aan het omgaan met eigenaren en gebruikers. De invalshoek is echter tweeledig. Aan de ene kant worden er aanbevelingen en handvatten geboden om eigenaren en gebruikers beter bij een gebiedsontwikkeling te betrekken en zoveel mogelijk aan hun belangen recht te doen. Of sterker nog: ze te activeren in het kader van een ‘coalition of the willing’, met name in geval van een DAT.

De andere invalshoek is: hoe krijg je onwillige eigenaren van strategische kavels zover dat ze hun grond verkopen en vertrekken? Op basis van welke motieven en op welk moment zijn ze daartoe bereid? Welke psychologie zit erachter? Alternatieve ruimte bieden of subsidie verlenen kan niet elke eigenaar overreden. En voorkeursrecht uitoefenen of onteigening starten vergt vaak een lange adem. Op zo’n moment kan de gemeente andere overtuigingsmiddelen inzetten, vertelt Hobma. Om te beginnen kan ze een kavel ‘planologisch bevriezen’ zodat er geen uitbreiding van de bestaande activiteit mogelijk is. Vervolgens kan de onwillige eigenaar door strikte handhaving op wetgeving (o.a. milieueisen) onder druk worden gezet. Is dat een soort van wegpesten? Hobma prefereert de term ‘strategisch handhaven’. “Voor een bepaalde functie, bijvoorbeeld een fabriek, kan binnen een transformatieopgave echt geen plaats meer zijn. Dan weegt het algemeen belang zwaarder om die functie weg te krijgen. Daar mag de overheid al haar rechtmatige middelen voor gebruiken.”

“Publieke partijen worstelen vooral met de keuze tussen organische ontwikkeling of DAT”, resumeert Hobma. “Het is een zoektocht tussen sturingskracht en kapitaalbeslag. Als je het hebt over financieel risico, programma, kwaliteit en tempo heeft elke strategie haar prijs. Gezien de grote woningbouwopgave hebben beide varianten het nadeel dat er geen sterke sturing op tempo mogelijk is. De huidige woningmarkt moedigt het tempo van woningbouwontwikkeling behoorlijk aan, maar dat kan ook weer veranderen. In ieder geval zullen binnenstedelijke transformaties over het algemeen heel lang gaan duren. Deels onvermijdelijk, deels een keuze.”

Initiatiefnemers van binnenstedelijke transformaties moeten complexe beslissingen nemen. Het essay zet de verschillende opties met hun voor- en nadelen helder en bondig neer, om partijen op weg te helpen of hun afwegingen nog eens aan te toetsen.

Cover: Pixabay

¹ Hobma en Heurkens zijn hieraan verbonden, coauteur Van der Wal werkt voor het projectmanagementbureau van de gemeente Utrecht.