Voorkomen van vertraging woningbouw door slim inzetten van grondbeleid en expertise

De druk op de Nederlandse woningmarkt is historisch hoog. Het nieuwe kabinet heeft ambitieuze plannen om het woningtekort in te lopen. De nieuwe minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) staat samen met alle andere betrokken partijen voor een nieuwbouwopgave van 100.000 woningen per jaar. Daarnaast is er een nieuwe Nationale Woon- en Bouwagenda en worden de woningbouwimpuls en het volkshuisvestingsfonds verlengd. Tegelijkertijd wordt de ruimte voor woningbouw in Nederland steeds schaarser, waardoor vertraging op de loer ligt.

Een deel van het probleem ligt bij ‘stalled sites’. Dit zijn locaties die geschikt zijn voor woningbouw (het bestemmingsplan is vastgesteld), maar waar de realisatie maar niet van de grond komt. De potentie van deze ‘stalled sites’ wordt geschat op meer dan 100.000 woningen. Deze locaties kunnen alsnog tot ontwikkeling komen door slim gebruik van grondbeleid. In de handreiking ‘Vertraging woningbouw voorkomen met grondbeleid’ presenteren het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) oplossingen om vertraging in de woningbouwopgave te voorkomen.

Markt is niet altijd schuldig

De eerste conclusie: er is meestal niet één duidelijke oorzaak aan te wijzen. De financiële haalbaarheid komt bijvoorbeeld onder druk te staan door gestegen bouwkosten. En doordat er vervolgens een aantal jaar vertraging is, sluit het product niet meer aan op de marktvraag. Of ondanks dat er al een bestemmingsplan is vastgesteld, is aanpassing noodzakelijk om een haalbaar plan te krijgen. Belanghebbenden maken daar dan weer bezwaar tegen.

De handreiking ‘Vertraging voorkomen met grondbeleid’ bevat mogelijkheden en instrumenten die gemeenten kunnen inzetten om vertraging te voorkomen. Veel sleutels voor het voorkomen van vertraging ná vaststellen van het bestemmingsplan liggen namelijk al in het proces vóór dat het bestemmingsplan wordt vastgesteld. Samenwerking is daarbij cruciaal. Het proces vraagt inzet van de hele organisatie en alle partijen.

Daarnaast is niet altijd de marktpartij aan te wijzen als hoofdschuldige van de vertraging. Ook de gemeente kan hier, wellicht onbedoeld, aan bijdragen. Vertraging voorkomen begint daarom met het uitspreken van een gezamenlijk doel van alle betrokken partners. Ook is het wenselijk dat iedereen die betrokken is bij de realisering zich bewust is van het doel en het belang om het plan binnen de gestelde tijd te realiseren.

Onteigening in zicht

Gemeenten hebben een aantal instrumenten in handen die zij in kunnen zetten om vertraging in de realisatie te voorkomen. Veel gemeenten sluiten een anterieure overeenkomst af om het ‘kostenverhaal’ te verzekeren wanneer zij geen grondeigenaar zijn. Een anterieure overeenkomst is een privaatrechtelijk contract en de gemeente is vrij hier ook zaken in op te nemen zoals planning, voortgang en fasering.

Sommige gemeenten voegen hier ook boetebepalingen aan toe om het nakomen van afspraken af te kunnen dwingen. Regelt een gemeente het kostenverhaal niet via een anterieure overeenkomst maar via het exploitatieplan, dan kan het opnemen van regels rondom fasering uitkomst bieden. Geeft de grondeigenaar geen invulling aan de fasering, dan komt de mogelijkheid van onteigening in zicht.

Stok achter de deur

Voordat het zover is, doet een gemeente er goed aan eerst contact op te nemen met de grondeigenaar. Er kunnen allerlei redenen spelen waarom vervolgstappen, zoals het aanvragen van een omgevingsvergunning, uitblijven. Als uit gesprekken tussen gemeente en grondeigenaar blijkt dat er geen valide redenen zijn voor de vertraging, kunnen er afspraken worden gemaakt over wanneer wél en welke vervolgstappen zullen worden gemaakt. Hier kan de grondeigenaar vervolgens op worden aangesproken.

Blijven de vervolgstappen desondanks uit, dan is onteigening een uiterste middel dat een gemeente kan inzetten. Beroepen op het zelfrealisatierecht wordt lastig als de grondeigenaar aantoonbaar geen stappen heeft ondernomen om het bouwplan te realiseren. Het daadwerkelijk doorlopen van een onteigeningsprocedure kost een gemeente tijd en geld. Maar als een gemeente hiertoe niet bereid is, verliest zij ook de effectiviteit van het instrument als stok achter de deur.

Didam

Een andere weg is het intrekken van de vergunning tot bouwen mocht deze al zijn afgegeven en/of het verwijderen van de bestemming wonen uit het bestemmingsplan. Weliswaar brengt dat niet de realisatie van het onderhavige bouwplan dichterbij, maar het maakt wel ruimte voor andere plannen die anders niet passen in het woningbouwprogramma. Op die manier kan het wel het bouwtempo in een gemeente ten goede komen.

Als de gemeente zelf grondeigenaar is, heeft zij meer controle en regie over de uitvoering. Niet alleen kan zij de woningbouwprogrammering en fasering bepalen, ook selecteert zij de ontwikkelaar en kan ze voorwaarden stellen bij gronduitgifte. Eén-op-één selectie is onder voorwaarden mogelijk. In een factsheet van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden de consequenties van dit zogenoemde Didam-arrest voor de praktijk uiteengezet.

Verschillende gemeenten nemen in de voorwaarden bij gronduitgifte verplichtingen op tot realisatie binnen een vastgestelde termijn met een boetebepaling om nakoming af te kunnen dwingen. Een gemeente kan het grondeigendom verkrijgen door minnelijke verwerving, het opnemen van een voorkeursrecht of onteigening.

Controle

Alle geschetste maatregelen moeten worden gezien als een stok achter de deur. Uit de praktijkverhalen is gelijk duidelijk: het draait in de eerste plaats om goede samenwerking tussen overheid en de markt. Dit bereik je alleen door ‘het goede gesprek te voeren’. De strategie is juist om maatregelen, zowel bij actief als facilitair grondbeleid, niet te hoeven inzetten. In Enschede wordt er met marktpartijen en woningcorporaties regelmatig gesproken over de uitdagingen in de stedelijke ontwikkeling van de stad. Zij hebben daarvoor een platform ingericht. En de gemeente Enschede, die voornamelijk kiest voor facilitair grondbeleid, is bereid de handschoen op te pakken als sterk versnipperd grondeigendom daarom vraagt.

Ook in Heerhugowaard leggen ze het initiatief voornamelijk bij de markt neer, maar door te investeren in de bereikbaarheid worden ontwikkellocaties door de gemeente alvast aantrekkelijker gemaakt. Op strategische locaties heeft de gemeente zelf grond in bezit en door zich goed te verdiepen in hoe marktpartijen denken en doen, komen ze samen tot een grote bouwrealisatie. Het helpt daarbij dat de gemeente op bestuurlijk vlak een consistente lijn voert door de jaren heen; de marktpartijen weten zo waar ze aan toe zijn.

De gemeente Rijswijk wilde een nieuwe woonwijk realiseren in een tuinbouwgebied en startte met verwerven van de gronden in 2008. Mede door het inzetten van de Wet voorkeursrecht gemeenten heeft Rijswijk uiteindelijk ongeveer 80 procent van de grond in eigendom gekregen. Dit bood de gemeente de mogelijkheid om zelf haar samenwerkingspartner te selecteren. Door niet gelijk de grond te verkopen, maar een reserveringsvergoeding te vragen ter hoogte van de rentelasten, heeft de gemeente Rijswijk controle op het uitvoeringstempo en de programmering gehouden.

Passende expertise

De handreiking ‘Vertraging voorkomen met grondbeleid’ is bedoeld om versnellingsmogelijkheden inzichtelijk te maken voor gemeenten. Daarnaast zetten BZK en RVO praktische kennis in om versnelling aan te jagen. Hiervoor kunnen gemeenten terecht bij het Expertteam Woningbouw. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) is coördinator van het expertteam en het eerste aanspreekpunt. Het expertteam helpt gemeenten en woningcorporaties om woningbouw te versnellen en stagnatie te voorkomen. Dit team bestaat uit RVO-adviseurs en een pool van onafhankelijke experts.

De experts hebben hun sporen verdiend in het veld op onder andere terreinen als gebiedsontwikkeling, transformatie, omgevingsrecht, stikstofproblematiek en flexwonen. En altijd met oog voor actuele ontwikkelingen op lokaal niveau. Per casus verdiepen de experts zich in de lokale problematiek en omstandigheden. De inzet van de experts wordt gecoördineerd door regio-accounthouders van RVO. Zij houden per regio ontwikkelingen in de praktijk bij en zetten daar waar nodig passende expertise in.

Impulskamers

De inzet van het expertteam is altijd maatwerk. Het aanbod varieert van een eenmalige werksessie tot een meer intensieve samenwerking gedurende enkele tot maximaal zes maanden, waarvoor een samenwerkingsovereenkomst gesloten wordt. In een meer intensief traject fungeert de expert als sparringpartner om versnelling te genereren, bijvoorbeeld door de samenwerking tussen de gemeente en externe partners te organiseren. Ook kan het expertteam bemiddelingsgesprekken verzorgen tussen gemeenten en ontwikkelaars om bijvoorbeeld gestagneerde plannen lost te trekken.

Concreet ondersteunde het expertteam de afgelopen jaren onder andere rond het dossier flexwonen door tijdelijke woonconcepten te ontwikkelen voor specifieke doelgroepen zoals spoedzoekers en arbeidsmigranten. Op het terrein van de stikstofproblematiek hielp het team gemeenten de daardoor ontstane stagnatie van woningbouwplannen op te lossen. Ook hielp het team gemeenten door in zogenaamde impulskamers te spiegelen op het project waarvoor zij mogelijk een bijdrage wilden aanvragen vanuit de regeling Woningbouwimpuls.

Het aanpakken van stalled sites waar woningbouw gestagneerd is, kan leiden tot een aanmerkelijke bijdrage in het opvoeren van de bouwproductie naar 100.000 woningen per jaar. Hierbij is niet alleen kennis van het spectrum tussen actief en facilitair grondbeleid van belang, maar ook het aangaan van ‘het goede gesprek’ en gebruik van andere zachte instrumenten.