Voortdurende prijsstijgingen zetten onvoorwaardelijk grondbod onder druk

In een bericht van maart 2022 waarschuwt Bouwend Nederland haar leden voor de recente onzekerheid in de markt: “Op alle fronten stijgen bouwkosten de pan uit. Deze ontwikkeling maakt het zéér risicovol om ‘rücksichtslos’ een vaste prijs (aanneemsom) aan te bieden voor een bouwwerk.” Ook stelt Bouwend Nederland voor om een crisis-artikel in contracten op te nemen. In dat artikel staat dat een aannemer recht blijft houden op vergoeding van extra kosten vanwege de prijsstijgingen die veroorzaakt worden door het conflict in Oekraïne. Dat de kosten voor materiaal en energie hard zijn gestegen door de nieuwe geopolitieke situatie in de wereld blijkt bijvoorbeeld uit de materialen-index van IGG Bouweconomie.

Hoewel deze cijfers de laatste tijd een afvlakking laten zien, is de invloed op de wereld van de gebiedsontwikkeling onmiskenbaar. Wij zien in de planselecties die we begeleiden duidelijk terug dat een aantal marktpartijen het niet meer aandurft om een onvoorwaardelijk grondbod uit te brengen. Ook komt het voor dat partijen zich gedurende de selectieprocedure terugtrekken. Dit leidt ertoe dat selectieprocedures die op oude leest geschoeid zijn door de onzekerheid over de marktontwikkelingen kunnen mislukken. Ze kunnen ook tot ongewenste uitkomsten leiden omdat partijen niet meer ongeclausuleerd durven in te schrijven.

Flexibele afspraken

Bouwend Nederland raadt haar leden inmiddels aan alleen nog prijsafspraken te maken die flexibel mee kunnen bewegen met de (stijgende, maar ook eventueel dalende) bouwkosten. Dat is bijvoorbeeld mogelijk door het contractueel vastleggen van een ‘risicoregeling’ of ‘indexeringsregeling’. Wanneer een dergelijke regeling moet worden toegepast (en dat is goed voorstelbaar in de huidige markt), dan heeft dat direct consequenties voor het uitgevraagde grondbod. Daarmee daalt de opbrengst die gemeenten bij planselecties nastreven. De sterk stijgende bouwkosten kunnen, residueel gerekend, uiteindelijk tot een relatief laag grondbod leiden omdat de bouwkosten van de vastgoed-opbrengsten worden afgetrokken. Professioneel opdrachtgeverschap van gemeenten vraagt er niettemin om dat zij de noodzaak van een bepaalde mate van flexibiliteit erkennen en opnemen in de planselecties.

Het is de kunst om hierin de juiste balans te vinden, waarbij een gemeente alleen de noodzakelijke marktrisico’s deelt met de te selecteren ontwikkelaar. En dat voor een zo beperkt mogelijke periode. Dit vraagt in elke planselectie om maatwerk. Het helpt daarbij om het begrip grondbod uiteen te rafelen in alle onderdelen die daarmee samenhangen. Op die manier kan specifiek voor elk onderdeel worden overwogen wat de beste aanpak is, gegeven de marktomstandigheden en de specifieke gebiedsontwikkeling. Door vooraf over deze onderdelen na te denken bij het formuleren van de eisen voor het gevraagde grondbod, voorkomen uitschrijvers dat een selectieprocedure mislukt. Ook wordt de kans kleiner dat er in latere fase onnodige tijd gaat zitten in het verduidelijken van afspraken of in heronderhandelingen. In het vervolg van dit artikel zijn de belangrijkste zeven aspecten van het grondbod verder uitgewerkt. Eerst volgt hierna nog wat context bij planselecties.

Context: grondbod als onderdeel van planselecties

Het grondbod is vaak onderdeel van een complete planselectie-procedure. De planselectie is een beproefde methode voor gemeenten om een gebiedsontwikkeling in de markt te zetten. Deze methode daagt marktpartijen immers uit om met innovatieve en creatieve oplossingen een plan te maken dat een zo hoog mogelijke kwaliteit combineert met een zo hoog mogelijk grondbod. Gemeenten beoordelen die plannen vervolgens op de vooraf bepaalde kaders, zoals visie, verschillende kwaliteitsaspecten, prijs en duurzaamheid.

Na de selectiefase (gericht op geschiktheid van belangstellende partijen) doen de ontwikkelaars in de gunningsfase (gericht op optimale aanbieding) voorstellen voor het plan en de grondprijs. Doorgaans wordt geselecteerd op de combinatie van beste kwaliteit en beste prijs. De kwaliteit waarop globale plannen worden beoordeeld, wordt hierbij beschreven in verschillende subcriteria. Denk aan stedenbouw, architectuur, mobiliteit/parkeren en/of duurzaamheid. In vervolg op de objectieve kwalitatieve beoordeling worden de grondbiedingen gescoord. De ontwikkelaar met het hoogste grondbod verdient op het criterium ‘prijs’ de meeste punten. Nadat een ontwikkelende partij is geselecteerd, start de uitwerkingsfase. In die fase blijkt dat een goed uitgewerkt grondbod met bijpassende voorwaarden een succesfactor is voor een soepele uitvoering. Hierna ga ik in op zeven aspecten van dat grondbod.

Aspect 1: Een complete vastgoedexploitatie

Grondbieding worden op heel verschillende wijzen uitgevraagd. Het is nuttig om naast het grondbod (als één totaalbedrag) ook een meer onderbouwde vastgoedexploitatie uit te vragen. Deze geeft inzicht in onder meer de VON-prijzen en een stichtingskostenopzet per woningtype, als onderbouwing van de aangeboden grondwaarden. Uitschrijvers krijgen zo zicht op de achterliggende berekening en gebruikte marktinformatie. Wij raden aan voor de vastgoedexploitatie een format op te nemen in de selectiedocumenten, zodat deze op hoofdlijnen blijft en de aanbiedingen vergelijkbaar zijn.

Na de selectie van de winnaar wordt in de uitwerkingsfase getoetst of de verkoopprijzen van de woningen, die gekoppeld zijn aan de grondprijzen, blijven passen binnen de beleidsgrenzen voor goedkope en middeldure woningen. In de praktijk komt het voor dat deze informatie ontbreekt. Bij een recente selectie gaf de ontwikkelaar bijvoorbeeld één totaal grondbod voor alle woningen samen, zoals door de gemeente gevraagd, zonder verdere onderbouwing van de residuele berekening. Ook ontbrak informatie over de wijze van indexeren van de VON-prijzen van woningen in de uitvraag. In de uitvoeringsfase was het daardoor lastig om de vraag te beantwoorden of het woonprogramma nog steeds paste binnen de doelen van het woonbeleid. Een compleet inzicht in de vastgoedexploitatie heeft verder als voordeel dat bij bepaalde onderdelen flexibiliteit kan worden ingebouwd, bijvoorbeeld vanwege de huidige marktomstandigheden. Denk hierbij aan (onderdelen van) de bouwkosten in de stichtingskostenopzet.

Aspect 2: Een eenduidige standaard

Vanwege de stijgende bouwkosten moet nagedacht worden over risicoverdeling. Inzicht in de gehele vastgoedexploitatie is noodzakelijk om op specifieke onderdelen afspraken te kunnen maken over risico’s. Een complete vastgoedexploitatie bevat veel verschillende onderdelen en diverse modellen geven hierin inzicht. Bij een planselectieprocedure krijgt de gemeente te maken met verschillende biedingen. Hoe houdt een gemeente het overzicht en hoe zorgt ze ervoor dat biedingen eenduidig en onderling vergelijkbaar zijn? Ons advies: neem in de selectiedocumenten een eenduidige set van begrippen op, compleet met uitgewerkte definities. Wat wordt bijvoorbeeld verstaan onder bouwkosten en bijkomende kosten? Wat wordt bedoeld met prijspeil? Met welk woonoppervlak wordt in de vastgoedexploitatie gerekend? Wij adviseren om in de uitvraag van een grondbod gebruik te maken van de speciaal hiervoor opgestelde standaarden van het Nederlands Normalisatie Instituut.

Aspect 3: Beoordeling van het grondbod

Nadat marktpartijen de gevraagde complete informatie hebben aangeleverd voor het grondbod, moet de gemeente die informatie beoordelen. Dat het hoogste grondbod op het onderdeel ‘prijs’ de meeste punten krijgt, is logisch. Maar in de huidige markt moet dit grondbod wel op meer aspecten beoordeeld worden. Deze bredere beoordeling zorgt voor een completer onderbouwd oordeel over het beste grondbod. De realisatiefase van de gebiedsontwikkeling verloopt dan soepeler. Wij stellen enkele criteria voor als een handvat, om per gebiedsontwikkeling verder uit te werken:

• Hoogte van het grondbod.
• Mate van eenduidigheid en volledigheid van de complete vastgoedexploitatie.
• Logische verhoudingen tussen kwaliteit van het ontwerp, de VON-prijzen, de bouw- en bijkomende kosten en de grondwaarden.
• Voorgesteld maatwerk voor indexeren.
• Voorgesteld maatwerk voor risicoregelingen en de voorgestelde balans in risicoverdeling tussen markt en overheid.

De tijd die in de voorbereiding van een uitvraag en in een zorgvuldige beoordeling wordt gestoken, betaalt zich later terug. Er ontstaat namelijk minder gedoe over grondprijzen. Dat draagt bij aan de door alle partijen gewenste realisatie-snelheid van (betaalbare) woningen. Bovendien helpt deze bredere benadering van het grondbod gemeenten aan actuele marktinformatie over ontwikkelingen in VON-prijzen en bouwkosten. Deze informatie komt weer van pas is bij nieuwe gebiedsontwikkelingen en de onderlinge vergelijking tussen gebieden.

Aspect 4: Indexatie-, herzienings- of risicoregeling

In de publicatie van 25 april 2022 geeft het expertisecentrum aanbesteden PIANOo een aantal nuttige handvatten voor het omgaan met de sterk stijgende prijzen. Duidelijk wordt dat publieke opdrachtgevers niet alleen belang hebben bij een goede prestatie (prijs en kwaliteit). Ze zijn ook gebaat bij een goed functionerende markt waarin ondernemers niet onder de kostprijs leveren. Risico’s op prijsstijging moeten daarom in redelijkheid verdeeld worden tussen opdrachtgever en -nemer. Hoe kunnen opdrachtgevers dat het beste bereiken? PIANOo reikt verschillende opties aan:

• Neem vooraf de mogelijkheid op prijsstijgingen door te berekenen. Doe dit voor een korte periode en bouw een periodiek evaluatiemoment in. Bij elke evaluatie bepaalt de opdrachtgever dan of een verder stijging gerechtvaardigd is. Let er bij afspraken over grondprijzen op dat een residuele prijs niet alleen wordt beïnvloed door ontwikkeling in de stichtingskosten, maar ook door ontwikkeling in de VON-verkooprijzen.
• Werk een afspraak over prijsstijging helder uit, bijvoorbeeld in specifieke indexatiebepalingen of herzieningsclausules. Ook is een risicoregeling mogelijk. Voor een stichtingskostenopzet kan overwogen worden om stijgingen alleen toe te passen op specifieke bouwkostenonderdelen als staal en hout. Voor de overige onderdelen en de bijkomende kosten worden wel vaste prijzen en percentages gevraagd.
• Betrek bij aanbestedingen een jurist met kennis van aanbesteding- en contractenrecht. Dat zelfde geldt wat mij betreft voor tenders, die niet onder het aanbestedingsrecht vallen maar die wel veel worden ingezet bij gebiedsontwikkeling.

Aspect 5: Aanvullende onderdelen, het openbaar gebied

Het komt voor dat naast bouwkavels ook andere (mogelijk aanbestedingsplichtige) onderdelen in de planselectie zijn opgenomen. Denk hierbij aan de realisatie van openbaar gebied door een ontwikkelaar of de realisatie van maatschappelijk vastgoed. Die onderdelen moeten apart inzichtelijk gemaakt worden door de ontwikkelaar en zeker niet direct verrekend worden met het grondbod voor de bouwkavels.

Het betekent niet dat deze onderdelen apart uitgevraagd moeten worden. Ook wordt de creativiteit van de markt niet beperkt. Het gaat erom dat er transparantie ontstaat in de bieding. Zo kan de aanleg van openbaar gebied door een ontwikkelaar het beste als een apart inzichtelijk te maken onderdeel uitgevraagd worden. Met ook op dit onderdeel een verwijzing naar verplicht toe te passen standaardnormen.

Het voordeel hiervan is dat wijzigingen in de uitvoering van het openbaar gebied in de realisatiefase makkelijker te vergelijken zijn met de oorspronkelijke bieding. En deze aparte raming van civiele kosten draagt bij aan de transparantie van de bieding. Belangrijk is om bij de uitvraag ook de kwaliteitsstandaard (materialen, profieleisen en garantietermijnen) te borgen. Verklaar bijvoorbeeld het handboek openbare ruimte van toepassing . Ook voor het civieltechnische onderdeel zijn kostenstijgingen aan de orde. Dus ook op dit onderdeel is een uitvraag en beoordeling van bijvoorbeeld indexerings- of risicoregelingen nodig.

Overigens, wanneer met bovenstaande aanpak maximale transparantie en eenduidigheid is geborgd, dan blijven er nog steeds vragen over. Zoals: wil een opdrachtgever apart de kosten van bijvoorbeeld het openbaar gebied beoordelen? Hoever wil hij gaan in het vastleggen van kwaliteitseisen en hoeveel ruimte is er voor een creatieve inbreng door de markt? Deze vragen zijn maatwerk en moeten steeds per project beoordeeld worden.

Aspect 6: Aanvullende onderdelen, het maatschappelijk vastgoed

Ook de vastgoedkosten moeten apart inzichtelijk worden gemaakt, binnen de totale uitvraag. Dat betekent in het begin meer werk, maar levert uiteindelijk tijdwinst op, omdat er duidelijkheid ontstaat in het vervolg van het proces.

Denk hierbij aan de stichtingskosten voor een nieuw wijkgebouw of de renovatie van een sportkantine. De gemeente zal namelijk vaak het grondbod als een opbrengst verwerken in de gemeentelijke grondexploitatie. In die grondexploitatie staan aan de kostenkant de onderdelen die de gemeente uitvoert, zoals plantoetsing en opstellen bestemmingsplan. De kosten voor realisatie van vastgoed kan de gemeente echter niet verwerken in de grondexploitatie van de gebiedsontwikkeling vanwege de verslaggevingsregels van de Commissie BBV. Andere afdelingen van de gemeente, zoals een afdeling maatschappelijk vastgoed, zullen de kapitaallasten die voortvloeien uit deze vastgoedinvesteringen moeten opnemen in de gemeentelijke begroting. Maak deze kosten daarom apart inzichtelijk en sluit er aparte koop-/aannemingsovereenkomsten voor. Deze overeenkomsten worden al in concept opgenomen bij de uitvraag voor de planselectie. In deze overeenkomsten zijn ook weer voorzetten voor indexatie- of risicoregeling nodig om, in de huidige markt, tot geslaagde selecties te kunnen komen.

Aspect 7: Zorgvuldige fiscale analyse

Een laatste tip: laat voorafgaand aan de planselectie door de opdrachtgever een fiscale toets uitvoeren op de te leveren grond en eventueel te realiseren vastgoed voor de gemeente. Verken daarbij ook de mogelijkheden tot fiscale optimalisatie voorafgaand aan een planselectie. Dit kan van invloed zijn op de hoogte van het uit te brengen grondbod. Dit was altijd al belangrijk, maar in de huidige markt waarin de marges krapper worden, neemt het belang van zorgvuldige fiscale analyse alleen maar toe.

Als hoofdlijn geldt het volgende. Wordt het gebied of bestaand vastgoed in de huidige staat geleverd door de gemeente dan moet een ontwikkelaar rekening houden met te betalen overdrachtsbelasting (OVB; 9% in 2023). Wanneer gronden als bouwterrein geleverd kunnen worden, is er sprake van een levering met BTW. Onder omstandigheden kan levering in de OVB een fiscale optimalisatie betekenen.

Het komt voor dat een ontwikkelaar maatschappelijk vastgoed in opdracht van de gemeente realiseert, dat de gemeente daarna verhuurt. In dat geval kan het nuttig zijn verschillende onderdelen van dat vastgoed apart te laten beprijzen in verband met een optimale BTW-verrekening bij de gemeente (commerciële verhuur, sportaccommodaties).

Conclusie: stop met lumpsum

Voor een geslaagde planselectie is dus af te raden één lumpsum grondbod uit te vragen, zeker in de huidige marktomstandigheden die tot minder grondopbrengsten kunnen leiden. Beter is het een indexatie-, herzienings- of risicoregeling actief aan te bieden c.q. uit te vragen in de selectiedocumenten. Door daarnaast het grondbod helder uit te vragen, kunnen moeilijke keuzes sneller worden gemaakt, ook omdat ze gebaseerd worden op beter inzicht in de factoren die het grondbod beïnvloeden. Dit komt uiteindelijk de voortgang van gebiedsontwikkelingen ten goede, ook in een veranderende context die zowel publieke als private partijen voor de nodige dilemma’s stelt. Denk verder vooraf goed na over de wijze waarop een grondbod wordt uitgevraagd, de onderdelen waaruit dit grondbod moet zijn opgebouwd en welke aanvullende onderdelen worden meegenomen in de uitvraag. Daarbij is het belangrijk ook verslaggevingsregels en fiscaliteit niet over het hoofd te zien.