Vrijheid private ontwikkelaars in VS niet zo groot als verwacht

Amerikaanse gemeenten oefenen invloed uit op gebiedsontwikkeling door zoning. Hierbij leggen zij voor elk stukje grond de limieten vast voor de te bouwen dichtheid en hoogte. In ruil voor belastingvoordelen of bonussen mogen ontwikkelaars extra verdiepingen bouwen. Zo laten gemeenten hen bijdragen aan de realisatie van publieke en maatschappelijke voorzieningen.

Deze onderhandelingsplanologie leidt alleen wel tot onderlinge concurrentie tussen steden om internationale bedrijven aan te trekken. Het risico is dat bedrijven de geboden voordelen incasseren om vervolgens door te reizen naar een andere stad. Overheden kunnen dit voorkomen door voordelen pas later uit te betalen, of terug te vorderen als private partijen zich binnen een bepaalde periode terugtrekken uit een project.

The Bronx

De situatie in Harlem Waterfront South Bronx toont aan dat onderhandelingsplanologie bovendien zijn beperkingen kent. Hier geldt: zolang het private initiatief ontbreekt, gebeurt er weinig aan stadsvernieuwing. Weliswaar heeft de gemeente met het South Bronx Initiative in 2006 de economische en sociale structuur (naast de veiligheid) van The Bronx versterkt, toch blijft het de armste buurt van New York. En omdat ontwikkelaars arme buurten mijden, zijn in het Harlem Waterfront weinig herontwikkelingsprojecten zichtbaar. Dit wordt mede veroorzaakt door vervuilende afvalcentrales, het overstromingsrisico en de spoorrails die het gebied afsnijden van de rivier. Een stimulerende rol van de gemeente is daarom wenselijk, zoals via het actief bij elkaar brengen van marktpartijen en incentive zoning.

Burgerparticipatie

Naast onderhandelingsplanologie is in de VS burgerparticipatie een beproefd middel om ontwikkelingen te sturen. De aanvragen voor bouwvergunningen en rezoning-plannen worden pas goedgekeurd na publieke inspraak van belanghebbenden via de Community Boards, de gemeentelijke wijkorganen. Ook al kunnen ontwikkelaars binnen de kaders van eenmaal vastgestelde zoning naar eigen inzicht bouwen, de lokale gemeenschappen kunnen alsnog invloed uitoefenen. Verder blijken demonstraties een effectief middel om ongewenste plannen tegen te houden. Politici zijn hiervoor – met het oog op hun herverkiezing – zeer gevoelig.

Voor Harlem Waterfront South Bronx heeft de non-profitorganisatie SoBRO, gefinancierd met subsidie van de staat New York, een afstemming met de bewoners van de South Bronx georganiseerd. Dit resulteerde in het Port Morris Harlem Riverfront Plan. SoBRO is opgericht door lokale ondernemers en gemeenschapsleiders die zich inzetten voor de gemeenschapsrevitalisatie. Je kunt alleen vraagtekens plaatsen bij deze vorm van burgerparticipatie. Qua effectiviteit, omdat de stad New York niet verplicht is door de staat gefinancierde plannen te gebruiken. En qua legitimiteit, omdat het de vraag is in hoeverre SoBRO de belangen van alle bewoners vertegenwoordigt.

Representatiever is de bewonersorganisatie South Bronx Unite (SBU). Zij komt op voor de bevolking in de South Bronx die ‘underserved’ is wat betreft een gezonde leefomgeving met groene openbare ruimtes en toegang tot het waterfront. De organisatie heeft een model ontwikkeld voor een Community land trust for Public Space. Dat brengt potentiële waardevolle plekken met fysiek, cultureel of sociaal kapitaal in kaart, waarbij zij onderzoekt of eigendom en beheer kunnen worden overgedragen aan de gemeenschap.

Daarnaast mobiliseert SBU de gemeenschap bij ongewenste initiatieven. Tegen de vestiging van vervuilende bedrijven wordt gedemonstreerd, en ook bij vastgoedontwikkeling is SBU alert. Zo stelde zij – in reactie op de golf van speculatie binnen de South Bronx en de angst voor gentrificatie – ontwikkelprincipes vast. Denk hierbij aan banencreatie, betaalbare huur, sociale cohesie en gezondheid. Gemeenschapsleden bewaken hiermee de voortgang van de vastgoedprojecten en maken de resultaten openbaar.

Lessen voor Nederland

De sterke kanten van het Amerikaanse model voor onderhandelingsplanologie, burgerparticipatie en levering van publieke diensten door private partijen verdienen nadere bestudering voor toepassingen in Nederland. Alleen is de ruimte voor onderhandelingsplanologie hier beperkt, omdat de relatief geringe OZB-inkomsten een minder effectief sturingsinstrument zijn. Het leveren van publieke goederen door bedrijven biedt wellicht meer perspectief. We zien in Nederland al voorzichtige stappen in de richting van coproductie, zoals Bedrijven Investeringszones. Maar vooralsnog overheerst daarbij de angst voor vercommercialisering.

Dit is een ingekorte versie van het artikel dat Machteld Hooyman (Manager Kwaliteit, Organisatie & Kennismanagement en Middelen bij gemeente Amsterdam) schreef als deelnemer aan de opleiding Master City Developer.

Coverfoto: Phil/Flickr