Waarden bieden uitkomst in verhitte debatten over gebiedsontwikkeling

Woningnood, woningcrisis, debatten over de woningmarkt - in de aanloop naar de verkiezingen zal het najaar van 2020 er zeker goed mee gevuld zijn. Het gesprek over wat er moet gebeuren is fel. Loopgraven, schuttersputjes en gelegenheidsargumenten gaan alleen niet helpen om dichter bij een oplossing te komen.

In 2019 hebben 10 partners (zie kader) onder leiding van De Argumentenfabriek de Denktank Toekomst van de Woningmarkt opgericht. Wat de deelnemers bindt is het besef dat er een noodzaak is om te komen tot een beter gesprek over de toekomst van de woningmarkt.

We denken dat een debat over de onderliggende waarden, in plaats van specifieke instrumenten, ons helpt om tot betere keuzes voor de woningmarkt te komen. In dit artikel leggen we uit wat we hiermee bedoelen. Vervolgens illustreren we deze benadering met de aanpak van twee verhitte debatonderwerpen: bouwen in het groen en de verhuurderheffing. Welke waarden spelen daar? En hoe kunnen we die gebruiken om tot een gemeenschappelijke oplossing te komen?

Te complex

Om te weten wat we willen bereiken, is het goed om te weten wat we belangrijk vinden. Dat helpt omdat er grote systeemafhankelijkheden in de woningmarkt zijn, met de vele en uiteenlopende regels. Huurprijsbescherming beïnvloedt investeringsbereidheid, de hypotheekrenteaftrek kan leiden tot hogere prijzen, meer bouwen kan gepaard gaan met minder kwaliteit, enzovoort. Kijken we enkel naar instrumenten, dan komen we in het eendimensionale debat niet verder in de kluwen van de effectiviteit en doelen van wat we met regels en regeltjes willen bereiken.

Stel je nu de woningmarkt voor als dat medicijndoosje dat bij je (groot)ouders op tafel staat. De eerste drie pilletjes zijn bedoeld voor de kwalen. Alle andere tien pilletjes zijn gericht op de (mogelijke) bijwerkingen. Er kunnen zelfs pilletjes tussen zitten waarvan iemand heeft gezegd dat ze werken, maar waarvan het wetenschappelijk is aangetoond dat het niet zo is. Of nog erger: er worden pilletjes toegevoegd die gericht zijn op de mogelijke bijwerkingen van de mogelijke bijwerkingen. Is het nog te volgen?

Maar zo erg is het ook wel met het woningmarktbeleid. Van rode contouren, verhuurderheffing, woningwaarderingsstelsel, noodknop, huurcommissies, hypotheekrenteaftrek, box 2, tot eigenwoningforfait, enzovoort, enzovoort.

Gedachte-experiment

In dit artikel doen we een gedachte-experiment. We gooien de medicijndoos even helemaal leeg en stellen de vraag wat we nu echt nodig hebben. Stel, er is slechts woningmarktbeleid dat enkel een basisniveau borgt van veiligheid en gezondheid voor gebouwen en de bescherming van grondeigendom en grondregels van de ‘nachtwakerstaat’ (rechtsbescherming van burgers jegens de staat en andere - economische – machtsposities, et cetera). We beginnen dus helemaal opnieuw. Er mag worden gebouwd waar je wil, je mag wonen waar je wil. Vraag en aanbod bepalen de prijs. Wat gebeurt er dan?

We nemen aan dat het aanbod dan toeneemt. In gewilde gebieden neemt de dichtheid toe. De kwaliteit en de prijs van woningen zal sterk samenhangen met de waardering van de locatie, in relatie tot de kwaliteit van de omgeving en de nabijheid van werk. Voor huishoudens met een laag inkomen zijn in centra alleen woningen beschikbaar met een minimale kwaliteit; voor deze groep liggen grotere woningen verder van de centra af. Er vindt in hoge mate selectie plaats op basis van inkomens en vermogens. De markt kent een dynamiek die afhankelijk is van de particuliere vraag en het commerciële aanbod en kent grote fluctuaties in prijzen, met grote onzekerheid tot gevolg. Kwetsbare groepen, aan de onderkant van de woningmarkt, zijn aangewezen op of de randen van de samenleving of instellingen die deze groepen helpen.

Als gevolg is er ook minder ruimte voor natuur en openbare ruimte, plus hoge maatschappelijke kosten om de verspreide verstedelijking te ontsluiten. Het beeld wat opdoemt lijkt op Engelse en Amerikaanse steden zoals beschreven in het boek Edge Cities (Garreau, 1991) of This is London (Ben Judah, 2016). Simpel gesteld: in deze vereenvoudigde theoretische situatie neemt de bouwproductie toe en lossen de tekorten op de woningmarkt op. Klopt dit, dan hebben we ook veel verloren.

9 waarden

Toen wij als Denktank Toekomst van de Woningmarkt dit gedachte-experiment doorleefden, stuitten we op een interessante uitkomst: aan onze opvattingen over de woningmarkt liggen waarden ten grondslag die ons meer binden dan we denken. Het zijn waarden die we van elkaar niet kennen en die bij wederzijds begrip leiden tot betere oplossingen - of in ieder geval tot een beter gesprek.

Het gedachte-experiment leidde tot het definiëren van een set van basiswaarden die we allen min of meer belangrijk vinden en passen in de traditie waarin sinds de twintigste eeuw wordt geschaafd aan de woningmarkt. Het gaat dan om vrijheid of autonomie van de mensen aan de onder- en de bovenkant van de woningmarkt. Rechtvaardigheid is een waarde die we hechten aan een mate van gelijkheid als belangrijke onderliggende waarde in onze samenleving. Wat we als puurheid definiëren hangt samen met het streven naar harmonie. Loyaliteit komt terug in de uitwerking van saamhorigheid. Het gaat om empathie en in het bijzonder solidariteit vanuit onze betrokkenheid met groepen die zich niet zelfstandig kunnen redden.

Voor hiërarchie en orde willen we vanuit onze traditie op een efficiënte manier ons ruimtelijk systeem inrichten. Continuïteit en bijzonder stabiliteit fungeren als randvoorwaarden voor het bouwproces en vermogensbescherming en duurzaamheid als onze toekomstwaarden. Het gaat om kwaliteit van de woning, leefbaarheid van onze omgeving en de bereikbaarheid van wonen en werken. En het gaat om het nut - en in het bijzonder om efficiënte regels die helderheid geven aan de participanten op de woningmarkt, zowel de producenten als de consumenten.

Categorisering van waarden, uit De toekomst van de woningmarkt (pdf, 2020), Argumentenfabriek.

Als Denktank kwamen wij tot deze waarden op metaniveau. In de vertaling van dergelijke waarden naar keuzes ontstaat een fundamenteel debat over hoe je naar de samenleving kijkt. Die vertaling onderscheidt Nederland ook van andere plekken in de wereld waar op een andere manier naar de woningmarkt wordt gekeken. Voor de weging van de waarden heeft de politiek een belangrijke taak.

We hopen daarom dat het debat de komende maanden over waarden gaat. Vervolgens kunnen de waarden worden vertaald naar concrete ideeën over instrumenten die nodig zijn, hervormd moeten worden of kunnen worden afgeschaft.    

Om te laten zien hoe deze benadering van ‘denken langs waarden’ werkt, passen we deze toe op twee concrete onderwerpen die het debat domineren: bouwen in het groen en de verhuurderheffing.

Bouwen in het groen met respect voor waarden

Het ene kamp is vol onbegrip over het willen bouwen in groene gebieden en open landschappen, of zelfs aan de randen van steden in plaats van alleen verdichting binnen de steden. En aan de andere kant van het spectrum is er groot ongeloof dat de woningmarktcrisis kan worden opgelost zonder gebruik te maken van plekken die voor het oprapen liggen.

Voorstanders van bouwen in het groen geven de woningzoekende meer keuzevrijheid om invulling te geven aan zijn of haar woonwensen. Van hen hoeft niet alles in de drukke stad, en aan de randen of écht in het groen ontstaan andere keuzemogelijkheden. Tegenstanders zeggen dat dit hun vrijheid om de open ruimte te beleven beperkt en dat niet iedereen zijn individuele wens kan invullen als die ten koste gaat van het welzijn van anderen. Hiërarchie of orde is relevant in de spanning tussen het weglaten van beperkende regels bij het bouwen in het groen of juist het bewaren van een landschap met een cultuurhistorische waarde. Continuïteit speelt bij de voorstanders een rol als het gaat om het in stand houden van de bouw: ontwikkelaars, architecten, bouwers, installateurs enzovoort. Tegenstanders beschouwen continuïteit op een holistische manier: het gaat om de toekomst van de aardbol. Voorstanders betogen op het punt van kwaliteit dat het bouwen in het groen op een goede manier ook toegevoegde waarde heeft voor de leefbaarheid. En tegenstanders geven aan dat de kwaliteit van het landschap teniet wordt gedaan. Nut hangt volgens de voorstanders samen met het welvaartseffect van bouwen, tegenstanders betogen dat bouwen ook elders kan.   

Het interessante van deze exercitie is dat er een verbinding gezocht kan worden tussen voor- en tegenstanders op het niveau van de waarden. Laten we het eenvoudig uitdrukken: als bouwen in het buitengebied niet ten koste gaat van natuurwaarden, of dit zelfs versterkt; als het niet alleen voor de happy few is, maar van hoge kwaliteit en helpt om het tekort van woningen terug te dringen, als het efficiënt is (zoals door gebruik te maken van bestaande infrastructuur en de bebouwingsmogelijkheden in de bestaande stad maximaal zijn benut), dan zijn er vast regels vast te stellen die meer mogelijk maken dan alleen een debat. 

Van verhuurderheffing naar woningmarktinstrument

De invoering van de verhuurderheffing kwam voort uit de heersende opvattingen over de sociale sector begin jaren ‘10.  Het instrument is daarna geëvolueerd tot een forse inkomstenbron van het Rijk en een inmiddels breed aanvaarde beperking van investeringen van corporaties. Om onderliggende waarden te duiden moeten we terug naar de ontstaansgeschiedenis. De corporatiesector stond destijds in een slecht daglicht door de affaires zoals rond Vestia en het SS Rotterdam. In het kabinet Rutte-Asscher bundelden impliciete opvattingen over kastijding van de overmaat en zonnekoning-gedrag (PvdA) en de beperking van gesubsidieerde sociale huursector (VVD) zich met de bezuinigingsopgave in de crisis en de beperking van de uitgaven voor de huursubsidie.

Kan de waardenbenadering ook zoveel jaar later worden gebruikt voor het debat over de toekomst van de verhuurderheffing? We denken van wel. Laten we dat eens schetsen.

Tegenstanders zeggen dat de heffing gelijke kansen op betaalbare woningen verkleint door minder aanbod van woningen aan de onderkant van de woningmarkt. Hierdoor worden keuzevrijheden beperkt. Voorstanders van de heffing betogen dat een te grote sociale huursector de keuzevrijheid van mensen beperkt en we moeten streven naar een breder aanbod aan markt(huur)woningen. In deze redenering is dit bovendien een impuls voor zelfontplooiing en autonomie, aangezien een te grote gereguleerde sociale huursector mensen gevangen houdt in een gouden kooi. 

Rechtvaardigheid speelt vanaf het begin een impliciete rol: voorstanders van de heffing geven aan dat de heffing overwaarde of overwinsten bij woningcorporaties afroomt ten gunste van andere maatschappelijke investeringen (dus nuttiger ander gebruik). Dit heeft in hun ogen als bijkomend effect dat de sociale huursector kleiner wordt en zo geen onbedoeld voordeel geeft aan mensen met een relatief hoog inkomen (de scheefwoners). Tegenstanders verwerpen niet alleen de omvang van het probleem van scheefwoners. Zij wijzen ook (verwijzend naar buitenlandse voorbeelden als de banlieus) op het gevolg van een te kleine sociale sector op de kansenongelijkheid van bewoners. Een dergelijke ruimtelijke uitsortering zou haaks staan op de harmonie en loyaliteit die de volkshuisvesting als vanouds kenmerkt.

Hiërarchie, in termen van zeggenschap en traditie, gaat dan ook terug naar de oorsprong van de Nederlandse volkshuisvesting. Tegenstanders zien de impact van de heffing als de ondermijning van de egalitaire opvattingen waarop de woningcorporaties zijn gestoeld. Voorstanders nemen hier afstand van en pleiten eerder voor meer autonomie en vrijheid van het individu. Continuïteit is in het geding bij de voorstanders, vanwege de (oorspronkelijk penibele) financiële situatie bij de overheid, terwijl bij corporaties juist een teveel aan vermogen was. Tegenstanders wijzen erop dat de heffing heeft geleid tot een vermindering van de productie van 10 duizend sociale woningen per jaar, en daarmee een eenvoudige verklaring vormt voor het tekort aan sociale huisvesting. Bij kwaliteit lijkt er op een metaniveau een verschil in perspectief tussen voor- en tegenstanders: die van een prioriteit voor autonomie van het individu versus de prioriteit voor de kwaliteit van de gemeenschap. 

En dus komt de vraag op of het instrument, het heffen van belasting op zich, een nuttig en eenvoudig instrument is en de beoogde doelen bereikt. Voorstanders betogen van wel. De afgelopen jaren is namelijk het aantal scheefwoners afgenomen en zijn corporaties efficiënter gaan werken. Tegenstanders betogen dat het instrument zo bot is dat de kerntaak van corporaties in het geding is: het voorzien in voldoende huisvesting voor de doelgroep. 

Bij al deze tegenstellingen (en vooral de vele verborgen waarden) lijkt het op het eerste gezicht ondoenlijk om de opvattingen van voor- en tegenstanders te overbruggen. Vanuit de onderliggende waarden is wellicht het onmogelijke toch mogelijk: een veel meer genuanceerde blik op het instrument. In een vorm waarover voor- en tegenstanders het eens kunnen zijn, wordt doorstroming in de huursector gestimuleerd en armoedeval zoveel mogelijk voorkomen, worden corporaties in staat gesteld om voldoende woningen te bouwen met een kwantiteit en kwaliteit die niet stigmatiserend is, is een belasting op inefficiëntie iets om moeilijk tegen te zijn, en zijn de maatschappelijke kosten van een te grote of te kleine corporatiesector te objectiveren. Een discussie over waarden zou een aanpassing van het instrument mogelijk moeten kunnen maken, of zelfs andere instrumenten in beeld brengen. Door dit met begrip voor de verschillende waarden te doen, is het denkbaar te komen tot een herverdeling van vermogen van corporaties met een groter maatschappelijk rendement. 

Tot slot

De complexiteit van de woningmarkt vereist genuanceerde en weldoordachte oplossingen. In ons polderlandschap moet dat mogelijk zijn. Dat kan. Denk in mogelijkheden door te beginnen bij de onderliggende waarden die we nastreven op de woningmarkt. Ga het debat aan over waar deze waarden verschillend wegen en waar ze strijdig zijn. Beter begrip voor elkaars voorkeuren leidt de weg naar het gesprek over instrumenten die je samen in kan en wil zetten.