Waarom er juist in crisistijden kansen liggen in achterstandswijken

Succesvolle gebiedsontwikkeling is geen sinecure. Wat voor de ene plek goed werkt, is op een andere meestal juist net niet de sleutel tot succes. Een gebied in verandering vraagt dikwijls ook niet om slechts één planningsbenadering, een zogeheten discours. Partijen zullen afhankelijk van de omstandigheden van het moment (economische mee- of tegenwind) slim moeten schakelen tussen soms meer maakbare planning van bovenaf en dan weer spontane initiatieven van onderop.

Met elkaar verder komen in gebiedsontwikkeling binnen Nederland vraagt bovendien telkens weer om een genuanceerd oordeel over de resultaten. Met snelle krantenkoppen als ‘Veryupping is de bom onder wijkverbetering’ of ‘Bouwen voor de buurt is een zegen’ komen we er niet.

Dit artikel verkent een aantal do's en don'ts vanuit de Rotterdamse praktijk. Het neemt daartoe de vernieuwing van de buurt Katendrecht in Rotterdam Zuid onder de loep en maakt tevens uitstapjes naar de stad als geheel, De Kop van Zuid en de wederopbouwwijk Pendrecht op Rotterdam Zuid.

Maakbare stad

Tot ver in de twintigste eeuw was de overtuiging van een maakbare stad bij velen ongekend groot. De idee heerste dat de samenleving geheel door de alles overziende en weloverwogen rationele blik van de stedelijke planner en de overheid te maken en kneden was. Dit maakbaarheidsgeloof stamde in feite al uit de Klassieke Oudheid en bereikte later vooral in het werk van architect en stedenbouwer Le Corbusier (1887 – 1965), die de stad als een machine zag, een hoogtepunt.

Onder invloed van veranderingen in de maatschappij en kritische beschouwingen van bekende sociologen en planners als Jane Jacobs (1916-2006) en Peter Hall (1932-2014) ontwikkelden zich vanaf de jaren 70 van de vorige eeuw langzaam nieuwe vormen van planning.

Jacobs ageerde vooral tegen de vernietiging van buurtverbanden en levendigheid ten gevolge van de rigoureuze sloopactiviteiten van Robert Moses (stadsplanoloog) in New York. Hall bekritiseerde de blauwdrukken voor de stad van stedelijke planners. Planologen en stedenbouwers opereerden volgens hem te veel als stedelijke regenten die nauwelijks twijfel, tegenspraak of inmenging van anderen toelieten. Het tij keerde, eveneens door de steeds mondigere burger, meer en meer. Niet langer rationele beheersing vanuit één besliscentrum, maar politieke bepaaldheid en pluriformiteit kwamen centraal te staan.

Sturing vond en vindt vandaag de dag steeds minder plaats vanuit hiërarchie, maar meer vanuit horizontale verbanden tussen verschillende partijen. De netwerksamenleving was daarmee geboren.

Casus Katendrecht

Katendrecht, ook wel ‘De Kaap’ genoemd, is een schiereiland op ‘Zuid’ tussen de Rijnhaven en de Maashaven met een grootte van circa 56 hectare. Het hoort bij de deelgemeente Feijenoord. Tot 1895 was het een dorp met een belangrijke veerverbinding naar de Veerhaven aan de Noordzijde van de Nieuwe Maas.

"Katendrecht en Kop van Zuid - Maashaven" (CC BY 2.0) by Frans Berkelaar

Ten behoeve van de aanleg van haventerreinen werd het dorp begin 20ste eeuw grotendeels afgebroken. Het ontwikkelde zich tot een gebied met bedrijvigheid, arbeiderswoningen, zeemanskroegen, prostituees en spoorwegemplacementen. Dit leverde de wijk een berucht imago op. Met het wegtrekken van veel havengerelateerde bedrijvigheid in de afgelopen decennia verslechterde de sociaaleconomische situatie. De wijk kampte met problemen op het gebied van veiligheid, een concentratie van lage inkomens en een verouderde woningvoorraad.

Op Katendrecht is op dit moment een grootscheepse herontwikkeling gaande van een achterstandsbuurt naar een gemengd stedelijk woon- en leefgebied. De herontwikkeling kende sinds het van start gaan begin deze eeuw een lange (niet succesvolle) aanlooptijd. Pas sinds ongeveer 2010 is de ‘gang’ in het project gekomen. Inmiddels is Katendrecht door de gebiedsontwikkeling veranderd van een no-go area in een onderdeel van de binnenstad met een grote strategische waarde voor de Kop van Zuid en een impact op de gehele stad.

Major narratives Rotterdam

Eén van de grote verhalen (discoursen) op stadsniveau, waar de vernieuwing van gebieden als Katendrecht in Rotterdam anno 2020 nog steeds mede op drijft, is reeds midden jaren 80 van de vorige eeuw begonnen. Rotterdam was er toen sociaaleconomisch, met name aan de Zuidkant, beroerd aan toe. Het Ontwikkelbedrijf van de gemeente (OBR) beschikte daarentegen – mede via inkomsten uit het Havenbedrijf – over veel geld.

Het anticyclisch en marktcontrair investeren is toentertijd in het dna van de gemeente gaan zitten. Waar eerst het sentiment was ‘Rotterdam Zuid, daar moet je niet in willen investeren’, zei de gemeente toen onder aanvoering van de net gestarte directeur stadsontwikkeling Riek Bakker ‘dat gaan we dus wel doen en wel aan de hand van een publiekprivate samenwerking op De Kop van Zuid’. De gedachte daarbij was: ‘Als we op deze plek investeren dan moet dat effect hebben op de omgeving en tot social returns leiden’.

Het anticyclisch en marktcontrair investeren heeft de gemeente sindsdien veel gebracht en doet dat nu nog steeds. Het leidt met name tot relatief meer vertrouwen en goodwill bij andere betrokkenen en tot net een streepje voor ten opzichte van andere (concurrerende) gemeenten in hun strijd om investerende partijen aan te trekken.

Gemengde wijken

Naast deze major narrative van het anticyclisch en marktcontrair investeren door de gemeente is er die van Rotterdam als arme en eenzijdige, te veel op sociale huur gerichte woonstad. Sinds de jaren 90 richten de gemeente, woningcorporaties en marktpartijen zich daarom op een strategie van het met duurdere nieuwbouw proberen te behouden en aantrekken van midden- en hogere inkomensgroepen, die voorheen voor een woning in de regio kozen.

Ook streven zij naar het tegengaan van concentraties van armoede (onder meer aan de hand van de Rotterdamwet) en naar gemengde wijken, zodat sociale stijgers in hun eigen wijk een wooncarrière kunnen maken. De regio moest in hun optiek juist meer sociale huurwoningen gaan bouwen voor lage inkomens.

Tegenstroming

Met name de laatste jaren zie je onder aanvoering van bewonersgroepen in de ‘probleemwijken’ op Zuid (vaak de oorspronkelijke bewoners), enkele politieke partijen en de media een tegen-major narrative, oftewel een tegendiscours, ontstaan. Als kapstok hiervoor gelden spreuken als: ‘Ze jagen ons onze geliefde woningen uit’ en: ‘De corporatie bouwt er voor ons onbetaalbare woningen voor terug’.

De vertogen van deze groepen lijken aan kracht te winnen. Zo spanden bewoners van de Tweebosbuurt op Zuid recent met (vooralsnog) succes een rechtszaak aan tegen de sloopplannen voor hun woningen van woningcorporatie Vestia.

Het is derhalve de vraag of het op menging, het maken van een wooncarrière en het bouwen voor midden- en hogere inkomensgroepen gerichte discours krachtig genoeg blijft en voldoende partijen aan zich blijft binden.

Succesvolle aanpak

De uiteindelijk succesvolle aanpak van de gebiedsontwikkeling Katendrecht is grotendeels terug te voeren op het rond 2010 ontstaan van een overtuigend discours. Er ontstond een samenhangende en constructieve verhaallijn voor de aanpak van Katendrecht waar velen (de gemeente, marktpartijen, woningcorporatie, ondernemers en bewoners) met hun eigen belangen en vertogen op konden ‘aanhaken’.

Een discours is aan de winnende hand als het overtuigt en daardoor essentiële realisatiemiddelen achter zich weet te scharen. Een overtuigend discours werkt in feite als een soort van ‘sleepnet’: het sleept andere benodigde invloedsmiddelen (verhalen, denkbeelden, partijen, geld en regelgeving) mee en vormt als geheel een winnend discours.

Marketingcampagne Katendrecht

Het ‘sleepnet’ in Katendrecht was de specifieke marketingcampagne die in 2011 het licht zag. Deze marketingcampagne was een gamechanger. Mattijs van Ruijven, hoofd Stedenbouw van de gemeente Rotterdam en één van de opdrachtgevers, verwoordt het als volgt: "De voormalige zeemansbuurt Katendrecht had bepaald geen goede naam. Juist dat rauwe karakter werd benadrukt bij de transformatie van het woongebied en de voormalige haventerreinen. De slogan luidde: 'Kun jij de Kaap aan?'."

"Het keerpunt was die marketingcampagne. Het moment dat iedereen begreep dat we juist niet moesten gaan aanharken en onderschoffelen, maar het monster in de bek moesten kijken en van de underdogpositie een unique selling point moesten maken. De campagne benadrukte de ruigheid en dat sloeg aan. En belangrijker: het bracht partijen bij elkaar. Bestaande wijkinitiatieven zoals theater Walhalla en het Verhalenhuis hebben toen hun rol genomen in de gebiedsontwikkeling."

Openheid en flexibiliteit

Het overtuigende discours en de sterke discourscoalitie op Katendrecht ontstonden niet vanuit een klassieke op maakbaarheid gerichte benadering, zoals onder leiding van Riek Bakker op De Kop van Zuid nog merendeels geschiedde. Veel meer was er op Katendrecht sprake van een zogenaamde ‘adaptieve emergente strategie’. Dit is een strategie die drijft op het opereren in een spanningsveld dat bestaat uit allerlei toevalligheden enerzijds en intentioneel handelen anderzijds.

De effectiviteit van deze strategie zit hem niet in een allesomvattende planuitwerking vooraf maar in het vermogen van partijen om ruimte te bieden aan emergentie (spontaniteit) en adaptief (flexibel) te zijn ten opzichte van nieuwe gebeurtenissen en ideeën tijdens de rit. Juist door deze openheid en flexibiliteit ontstond op den duur een overtuigende, breed gedragen en effectieve aanpak.

Gebiedsontwikkeling kan ook op andere manieren

De financiële crisis van 2008, gevolgd door de jaren van economische teruggang en (voorzichtig) herstel, leverde bij uitstek een voedingsbodem aan de hand waarvan een adaptieve emergente strategie gestalte kon krijgen en goed werkte. Dit bleek bij gebiedsontwikkelingen als Strijp S in Eindhoven en (in iets mindere mate) de Binckhorst in Den Haag, maar bovenal ook op Katendrecht. Van Ruijven zegt hierover: "Het klinkt nu allemaal als gesneden koek, maar in 2011 was Katendrecht een van de eerste gebieden in Nederland waar de post-crisisbenadering concreet gestalte kreeg: bottom up, veel partijen, klein beginnen, low-budget, voortbouwen op wat er is. Gebleken is dat gebiedsontwikkeling ook op andere manieren kan, als combinatie van groot en klein, fysiek, cultureel en sociaal."

Ook de methode van ‘complexificeren’ als managementstrategie vertoont kenmerken van een adaptieve emergente benadering. De neiging van organisaties is van nature eerder om ingewikkelde zaken te simplificeren en op die manier naar een oplossing toe te werken.

Dit kan niettemin leiden tot het vastlopen van een project (door botsende partijen), een suboptimaal en onbevredigend resultaat (door risicomijdend gedrag) en weinig borging van het algemeen belang (door de kop opstekend individualisme). Door het proces weer ‘open te gooien’ en alles weer ter discussie te durven stellen (ook je eigen belangen) ontstaat ruimte voor vers bloed, creativiteit en onvermoede, soms betere oplossingen.

Context- en tijdgebonden

De praktijk wijst vaak uit dat effectieve strategieën bij stedelijke vernieuwing in belangrijke mate context- en tijdgebonden zijn. Door volledig te vertrouwen op een eerder succesvolle aanpak en deze zonder voorbehouden toe te passen op een andere locatie en in een andere tijd kan een gevaarlijke cocktail voor mislukking ontstaan. Dat heeft Riek Bakker ervaren toen zij haar behoorlijk succesvolle aanpak voor De Kop van Zuid in Rotterdam uit de jaren 80 en 90 in Utrecht gebruikte bij het Utrecht City Project (UCP). Daar had deze vanwege de andere context minder impact.

Ook op Katendrecht zie je langzamerhand in de loop van de tijd, nu de vernieuwingsaanpak een eind op streek is, de context en daardoor de strategie veranderen. Dat komt doordat de identiteit van een gebied en de omstandigheden nooit stilstaan. Een status quo bestaat niet. De van een dikke onvoldoende naar een ruime voldoende gestegen leefbaarheidsscore, en de enorm gestegen vierkantemeterprijzen op (delen) van Katendrecht beïnvloeden hoe dan ook de strategieën en houdingen van gemeente en markt.

Marktpartijen en overheden beginnen weer meer te geloven in, en opereren aan de hand van, een rationeel maakbaarheidsdenken ‘vooraf’. Kijk maar naar het recent verschenen ambitieuze masterplan van de gemeente voor het tussen De Kop van Zuid en Katendrecht gelegen Rijnhavengebied.

Nieuwe opinies

Nu delen van Katendrecht zich ontwikkelen tot toplocaties met peperdure appartementen en voorzieningen veranderen ook de opinies en belangen van bewoners. Zo vraagt de oorspronkelijke Kapenees zich steeds meer af: 'what's in it for me?'.

De pioniers uit de begintijd van de vernieuwing plaatsen ook kritische kanttekeningen bij de recente ontwikkelingen. Zij voelen zich door hun avontuurlijke inslag nog steeds vooral aangetrokken tot de slogan ‘Durf jij de Kaap aan?’ en de ‘gentrification’ van Katendrecht doet die slogan momenteel meer op de achtergrond geraken. De nieuwe (toekomstige) bewoners met veelal een hoge opleiding en hoog inkomen zijn vaak juist weer meer op zoek naar rust en comfort. Zij hebben veel minder met de ruige vernieuwingsslogan van het eerste uur.

Olievlekwerking

Het succes zoals dat van Katendrecht is qua aanpakstrategie vanwege de context- en tijdgebondenheid van gebiedsontwikkelingen waarschijnlijk niet zomaar te kopiëren. Velen zijn het er niettemin wel over eens dat de vernieuwing van Katendrecht en (in de periode daarvoor) die van De Kop van Zuid onmiskenbaar een positieve uitwerking hebben op verschillende ontwikkelingen elders in Rotterdam Zuid.

Dit lijkt veel te maken te hebben met de enorme identiteits- en imagoverbetering van deze gebieden die uitstraalt op de omgeving, alsmede met het feit dat het centrum van Rotterdam met de vernieuwingen op De Kop van Zuid en Katendrecht fysiek en gevoelsmatig doorgetrokken is, de rivier over. Mede daardoor is Zuid voor bijvoorbeeld hoogopgeleide starters op Noord, waar de woningen voor hen haast onbetaalbaar zijn, steeds vaker een acceptabel en interessant alternatief en is de investeringsbereidheid van vastgoedpartijen in verschillende wijken op Zuid toegenomen.

Dat de waarde en daarmee de verdiencapaciteit in de omliggende wijken als een soort olievlek meestijgt met die van De Kop van Zuid en Katendrecht versterkt die investeringsbereidheid nog eens. Je ziet mede daardoor oude diamanten, zoals Charlois, weer tot leven komen en het vertrouwen in en de bereidheid tot grote gebiedsontwikkelingen meer en meer loskomen: de grote opknapbeurt voor het Zuidplein en omgeving en de ontwikkelingen omtrent Feyenoord City.

Een succesvolle gebiedsontwikkeling kan dus een olievlekwerking hebben op de omgeving. In die zin is de eenzijdig negatieve connotatie die ‘gentrification’ van buurten soms krijgt niet terecht. Immers: het kan het betreffende gebied en de omgeving vooruithelpen.

Fysieke verbindingen

Parallel aan de potentiële olievlekwerking geldt andersom, zo leert de Rotterdamse praktijk, dat een ‘blijvend’ succesvolle gebiedsontwikkeling staat of valt met goede, logische en prettige fysieke verbindingen van het gebied met haar omgeving. De Erasmusbrug spreekt wat dat betreft boekdelen, maar ook op Katendrecht was het uiteindelijk de aanleg van de brug tussen De Kop van Zuid en Katendrecht ter hoogte van het Deliplein, de zogenaamde ‘Hoerenloper’ die de ontwikkeling succesvol maakte.

Dat een fysieke verbinding een cruciale randvoorwaarde is voor (blijvend) succes bleek ook in de jaren 90 bij het Entrepotgebied. Dit deelgebied op De Kop van Zuid viel buiten de directe invloedssfeer van de Erasmusbrug en ontbeerde ook andere goede verbindingen.

Het planconcept stak goed in elkaar met het ombouwen van voormalige pakhuizen naar woningen met winkels en horeca aan een jachthaven. Maar toen het project gerealiseerd was, kwam er ondanks dat doordachte concept weinig leven in de brouwerij en waren veel zaken genoodzaakt om hun deuren alweer snel te sluiten. Dit had alles te maken met geïsoleerde ligging waardoor te weinig publiek het gebied wist te vinden.

Economische neergang

Een meer adaptieve en emergente strategie bij gebiedsontwikkeling lijkt met name goed te gedijen in een situatie van economische neergang en (voorzichtig) herstel. Een periode waarin de normaal gesproken ‘grote investeerders’ (overheid en marktpartijen) over weinig budget beschikken en mede daardoor meer bottom-up en kleinschalig te werk gaan waarbij ze samenwerken met bewoners en ondernemers. Zodra het economische tij keert en een gebied de weg omhoog vindt, zie je bij deze partijen vervolgens weer meer een centralistisch maakbaarheidsdenken om de hoek kijken.

Niettemin houden in de hedendaagse praktijk van gebiedsontwikkeling – in een vooralsnog economisch gunstiger klimaat – toch ook veel adaptieve en emergente ingrediënten stand. De complexiteit van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling lijkt hiervoor de belangrijkste beweegreden.

Zo ontstaat in de Rotterdamse wijk Pendrecht op Zuid onder de slogan ‘Pendrecht aardgasvrij’ een discours dat niet alleen vanaf de tekentafel of in de bestuurskamer tot stand komt, maar vanuit interactie met de omgeving. De gemeente maakt hierbij gebruik van een breed pallet aan sturingsvormen: zowel meer harde (bijvoorbeeld aanlokkelijke subsidieregelingen voor particuliere verhuurders en de woningcorporatie) als zachte (een denktank voor kinderen, straatbijeenkomsten en energiecoaches voor bewoners).

Anders dan op Katendrecht is het einddoel in Pendrecht vooraf wel harder en maakbaarder geformuleerd: een aardgasvrij Pendrecht. Maar de lange weg ernaartoe (2040) is dat niet.

Meerdere opgaven

Net als op Katendrecht zijn binnen het discours (de slogan ‘Pendrecht aardgasvrij’) meerdere opgaven vervat: naast verduurzaming ook het minder eenzijdig maken van de woningvoorraad (naast sociale huurwoningen ook koop- en vrijesectorhuurwoningen), het opknappen van de openbare ruimte en een sociale opgave (het leiden van bewoners naar werk).

Of er in een wijk als Pendrecht daadwerkelijk een overtuigend en winnend discours tot stand komt, zal vooral ook afhangen van de vraag of het lukt om de verschillende percepties in kwaliteit onder betrokkenen voldoende samen te brengen. Oftewel: dé uitdaging is om de major-narrative van veel beleidsmakers en bestuurders (van arme en eenzijdige woonstad naar vitale en gemengde stad) en de major-narrative van een aantal oorspronkelijke bewoners (‘wij willen onze buurt niet uit’) meer met elkaar te verenigen. Continu slim schakelen tussen maakbaarheid enerzijds en emergente adaptieve strategieën anderzijds lijkt daarbij hoe dan ook een belangrijke voorwaarde voor succes.

Cover: Thea van den Heuvel , Wikimedia Commons