Cultuur & GO #4: Waarom maatschappelijk vastgoed niet naar de hoogste bieder moet

Waardevolle buurtinitiatieven die van de ene op de andere dag dakloos worden. Cultuurmakers die, na jaren placemaken, niet aan de gestelde tendercriteria van hun eigen pand kunnen voldoen. Kunstenaars die het afleggen tegen een projectontwikkelaar en hun ateliers moeten verlaten. Voorbeelden te over die illustreren wat er mis kan gaan bij de verkoop van maatschappelijk vastgoed door gemeenten. Gemeentelijke afdelingen Vastgoed beroepen zich op wet- en regelgeving en beleid. Maar moet maatschappelijk vastgoed werkelijk altijd naar de hoogste bieder?

Het korte antwoord op deze vraag is: ‘nee’. Toch moeten op veel plaatsen culturele plekken, buurthuizen en bewonersinitiatieven het veld ruimen, vaak voor woningbouw. Dat terwijl dit soort maatschappelijke plekken juist noodzakelijk is om een stad goed te laten functioneren. Maar dat lijkt haaks te staan op het vastgoedbeleid van de lokale overheid, die graag verkoopt aan de hoogste bieder.

Als die trend doorzet, verliezen we waardevolle culturele en maatschappelijke plekken en rest ons een eentonige en onaantrekkelijke stad in de toekomst. In dit artikel zetten we op een rij waar het nu vaak misgaat. Maar belangrijker, we laten zien hoe de maatschappelijke taak van de gemeente wél in vastgoed kan worden vertaald en aan welke knoppen kan en moet worden gedraaid.

Hoogste bod

Veel gemeenten hebben de doelstelling ‘niet-strategisch’ maatschappelijk vastgoed, panden die niet langer bijdragen een beleidsdoeleinden, af te stoten. Het beleid van afdelingen Vastgoed is veelal gericht op verkoop tegen het hoogste bod. Dit is niet zelden letterlijk de bestuurlijke opdracht aan ambtenaren, die vaak gepaard gaat met concrete financiële doelstellingen per jaar.

Het idee hierachter is dat het geld dat hiermee verdiend wordt, terugstroomt in de gemeentekas en op die manier kan worden aangewend voor maatschappelijke opgaven. De gedachte is dus: hoe meer er opgehaald wordt, des te meer de samenleving profiteert. In Rotterdam bijvoorbeeld levert een goed verkoopjaar de gemeente 1 procent van haar jaarlijkse inkomsten van 3,7 miljard euro op.

Met deze focus op de financiële opbrengsten, wordt een pand niet gegund aan de indiener van het beste plan, maar aan de partij met de meeste euro’s. Hiermee worden maatschappelijke en culturele meeropbrengsten over het hoofd gezien. Bovendien hebben gemeenten met deze aanpak vooral oog voor de financiële opbrengsten op korte termijn.

Want dat een culturele of maatschappelijke functie op langere termijn niet alleen sociaal, maar ook economisch meer kan opbrengen dan bijvoorbeeld een woonfunctie, is nog relatief onbekend. De berekeningen die dit bewijzen, zijn echter al wel gemaakt. Hierover later in dit artikel meer.

Deze maatschappelijke opbrengsten en de onschatbare waarde van maatschappelijke en culturele voorzieningen voor een stad, worden door andere gemeentelijke afdelingen wel erkend. In de praktijk betekent dit incidenteel dat een afdeling Cultuur of Maatschappelijke Ontwikkeling het financiële tekort bij aankoop bijpast door middel van een subsidie. Weliswaar een oplossing voor het tekort, maar geen structurele oplossing, aangezien Vastgoed kan blijven vasthouden aan haar oude rekenmodellen. Het is ook een uitzondering op de regel. De meeste initiatieven sneuvelen al in een veel vroeger stadium.

Geen schijn van kans

Wanneer een gemeente een pand met een maatschappelijke of culturele functie wil verkopen, gebeurt dit in toenemende mate via een openbare verkoop. Hiervoor worden tenders uitgeschreven, waarbij het hoogste financiële bod vaak leidend is. Dat is een groot nadeel voor culturele partijen. De zogenoemde ‘onrendabele top’, het financiële tekort in hun exploitatie, zorgt ervoor dat zij niet de hoofdprijs kunnen betalen. Ze zijn geen partij tegenover de potentiële kopers die een commerciëlere invulling van het vastgoed nastreven. Zij zouden echter wel een grote kans maken als de gemeente andere dan financiële voorwaarden zou stellen, bijvoorbeeld ten aanzien van het soort gebruik van het pand of de verplichting om tegen redelijke prijzen te verhuren. Maar dat gebeurt lang niet altijd.

Daarnaast worden in de tenderuitvraag stringente financiële criteria opgenomen. Zo mag de bieder bijvoorbeeld geen voorbehoud van financiering inbrengen. Zelfs wanneer naast financiële criteria ook inhoudelijke criteria in de uitvraag zijn meegenomen, is de harde eis dat financiering vooraf geregeld is.

Voor veel, zo niet alle culturele en maatschappelijke partijen is dit onhaalbaar. Niet alleen hebben zij een minder sterke vermogenspositie, ze moeten vaak ook meerdere (ideële) financiers aan zich verbinden. Deze financiers geven dat commitment in de regel niet vooraf. Dit betekent dat culturele partijen in tenders vaak al bij voorbaat gediskwalificeerd zijn. Daar komt nog eens bij dat meedoen aan een tender veel tijd en geld kost. Niet iedere partij kan zich dat risico en die tijdsinvestering permitteren.

Neem bijvoorbeeld de recente verkoop van 18 panden in de kwetsbare wijk Oud-Charlois in Rotterdam Zuid. In die buurt trok – op uitnodiging van de gemeente – ruim tien jaar geleden een aantal kunstenaars en creatieven in panden die eigendom waren van de gemeente. Dit deden zij lang voordat anderen zich in dit gebied durfden en wilden vestigen. Zij droegen bij aan de sociale cohesie en levendigheid van de buurt en hielpen de wijk beter op de kaart te zetten. Dat zijn door hen zelf gecreëerde maatschappelijke opbrengsten en leefbaarheidsbaten.

De gemeente zette medio 2020 de panden van deze pioniers, als ‘pakketje van 18 adressen (in totaal 2.400 m2)’ te koop tegen het hoogste bod. De gemeente stelde bij de tender een functieverandering van de bedrijfspanden naar wonen in het vooruitzicht, waarmee de panden interessant werden voor projectontwikkelaars.

De kunstenaars besloten om, samen met Stichting Kunstaccommodatie Rotterdam (SKAR), als collectief mee te bieden. De eerste tenderronde kwamen ze nog door, maar in de tweede ronde legden de kunstenaars het af tegen een concurrent. Redenen? Het voorbehoud van financiering en een te lage bieding.

Uiteindelijk gingen de panden naar een projectontwikkelaar die ze gaat transformeren tot woningen. De kunstenaars worden bij het aflopen van hun huurcontract uit hun pand gezet. Deze casus is een voorbeeld van een eenzijdige tender, waarin alleen de financiële inkomsten op korte termijn werden meegewogen. Er was geen aandacht voor de toekomstige financiële en cultureel-maatschappelijke opbrengsten van het behoud van de huidige functie.

Gelijk speelveld

Op papier verkopen gemeenten hun vastgoed op een transparante en openbare manier. Maar het is de vraag of dit ook werkelijk een gelijk speelveld creëert. Commerciële vastgoedpartijen, zeer bekend met tendertrajecten, hebben een grote voorsprong op culturele of maatschappelijke initiatieven die dit vaak voor het eerst doen.

Niet alleen zijn deze vastgoedpartijen zeer ervaren in het berekenen van rendementen en het inschatten van risico’s, hun verdienmodellen kunnen een hogere bieding dragen en zij kunnen aankopen zonder voorbehoud van financiering. Aan een commerciële partij verkopen, gaat over het algemeen dus veel sneller omdat de financiering rap geregeld is. Met een culturele partij, een collectief of burgerinitiatief een zakelijke overeenkomst sluiten, vinden gemeenten vaak lastig, omdat zij minder inzage hebben in de drijfveren en de exploitatiemodellen van deze partijen.

Daarbij begrijpen beide partijen elkaar niet even goed. Veel culturele en maatschappelijke organisaties hebben normaal gesproken een afdeling Cultuur of Maatschappelijke Ontwikkeling (MO) als primair aanspreekpunt. Met deze beleidsafdelingen spreken zij op strategisch niveau over de waarde van maatschappelijke en culturele functies in een gebied.

Kortgezegd: beide partijen spreken dezelfde taal. Culturele en maatschappelijke initiatieven verwachten dat zij ook in deze taal zaken kunnen doen met de afdeling Vastgoed. Alleen, die afdeling, belast met de verkoop, spreekt een totaal andere taal. Zij benaderen de verkoop puur objectgericht, handelen vanuit de beleidsopdracht en hebben vaste, financiële rekenmodellen.

Ze hebben daarmee geen oog voor andere redevoeringen en zijn ongevoelig voor de maatschappelijke argumenten; de taal van de maatschappelijke partijen. Vaak dringt pas later in het proces het besef bij de culturele partijen door dat de kaders die gehanteerd worden bij afdeling Vastgoed fundamenteel anders zijn dan die van MO of Cultuur. Dit soort cultuurverschillen leidt regelmatig tot onbegrip en wrevel aan beide kanten.

Verwarring rondom Didam

Wanneer maatschappelijk vastgoed wordt verkocht, hebben culturele partijen de beste kansen bij een onderhandse verkoop. Dat gebeurde in het verleden regelmatig, maar dergelijke een-op-een gunningen komen steeds minder vaak voor. Ten onrechte wordt het recente ‘Didam-arrest’ door gemeenten als een complicerende factor gezien.

Eind 2021 oordeelde de Hoge Raad dat overheden gelijke kansen moeten bieden bij de uitgifte van grond of verkoop van een gebouw. Kortgezegd komt het erop neer dat wanneer een partij, zeg een supermarkt, een stuk grond of pand wil verwerven van de gemeente ook andere soortgelijke partijen, concurrerende supermarkten dus, de kans moeten krijgen een bod uit te brengen tegen de door de gemeente gestelde voorwaarden.

Het gaat hier dus nadrukkelijk om gelijk gebruik. Juist daarom is geen sprake van een complicatie. De ruimte om voorrang te geven aan maatschappelijke of culturele initiatieven is aanwezig. Desalniettemin hebben gemeenten - op advies van de Rijksoverheid - lopende vastgoedtransacties per direct opgeschort. Uit angst voor claims achteraf zijn gemeenten ook extra voorzichtig geworden. Het onderhands verkopen van grond, of een bestaand gebouw, is sinds deze uitspraak geen vanzelfsprekendheid meer.

Ten onrechte, omdat de rechterlijke uitspraak inhoudt dat er bij het voornemen om vastgoed te verkopen, ruimte moet worden geboden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen. Daarbij moet de gemeente objectieve, toetsbare en redelijke selectiecriteria opstellen op basis waarvan de koper wordt gekozen. Hier is wel degelijk beleidsruimte om andere toetsingscriteria dan prijs te hanteren. Daarnaast mag een gemeente onderhands gunnen in het geval dat:

1. er bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen, dat er slechts één gegadigde is,
2. dit oordeel volgt uit de toepassing van objectieve, toetsbare en redelijke criteria en
3. dit alles tijdig is gepubliceerd (met motivering) zodat “eenieder” daarvan kennis kan nemen.

Zes handreikingen aan gemeenten

Om ervoor te zorgen dat maatschappelijk vastgoed voorbestemd blijft aan cultureel en maatschappelijk gebruik, heeft een gemeente een aantal knoppen om aan te draaien. We geven een zestal handreikingen aan gemeenten plus een advies aan culturele partijen.

1: Heb oog voor alle opbrengsten

Om cultuur te behouden voor de stad, mag een gemeente niet alleen op financiële waarde sturen. Een integrale en stadsbrede visie dient ruimte te geven aan een andere manier van verkopen. In dit beleid moet rekening worden gehouden met meer factoren dan alleen financiële opbrengsten. Maatschappelijke meerwaarde hoort ook een plek te krijgen in de rekenmodellen.

Dat betekent de ontwikkeling van nieuwe modellen. Hiervoor zullen eerst de maatschappelijke en culturele meeropbrengsten moeten worden geduid en daarna gekapitaliseerd. Pas dan kunnen ze een plek kunnen krijgen in de calculaties. In de inleiding van dit artikel werd al aangegeven dat dit soort berekeningen al wel gemaakt zijn, maar nog weinig worden ingezet.

Het eerdergenoemde SKAR liet samen met zusterorganisaties DePlaatsmaker (Utrecht), SLAK (regio Arnhem/Nijmegen) en Urban Resort (Amsterdam) specifiek onderzoek doen naar de economische meerwaarde van ateliers en broedplaatsen. Onderzoeksbureau Rebel onderzocht in 2020, aan de hand van een aantal concrete cases, de meerwaarde van deze culturele plekken. In ‘Meerwaarde creatieve bedrijfshuisvesting’ (pdf) wordt inzichtelijk gemaakt dat broedplaatsen een forse economische meerwaarde hebben. Over een termijn van 15 jaar gezien leveren ze zelfs meer waarde dan transformatie naar woningen.

Op basis van data van de onderzochte casussen kan het volgende worden geconcludeerd. Samen met nog een handvol indirecte financiële baten levert iedere euro die in atelierpanden wordt geïnvesteerd (over een periode van 15 jaar) 24 euro op. Daarvan gaan 11 euro naar de overheid, in de vorm van belastingen en diverse besparingen. Samengevat, niet alleen zijn ateliers van onschatbare waarde voor kunstenaars, ze leveren ook een maatschappelijke en culturele meerwaarde voor een wijk en de stad, die weer is om te zetten in een financiële meerwaarde.

Als dit zo’n heldere berekening is, waarom wordt deze dan nog niet breed gebruikt? Want de methodiek die is ontwikkeld, is openbaar en online te vinden. Volgens Olof van de Wal, directeur van SKAR heeft dit een aantal redenen. De belangrijkste is ‘onbekend maakt onbemind’. Maar aan de bekendheid van deze rekenmethode wordt hard gewerkt. Zo presenteert Rebel de methodiek op 13 mei op het Stadmakersfestival in Den Haag.

2.Verander het beleid

Binnen de huidige wet- en regelgeving kan een gemeente zonder risico de ruimte opzoeken en voorwaarden stellen aan de verkoop. Denk daarbij aan de beoogde doelgroep, het toegestane gebruik van het vastgoed, differentiatie in prijsbeleid bij broedplaatsen en ateliers en programmering. Ook heeft een gemeente altijd de mogelijkheid om met andere partijen dan de geijkte vastgoedpartijen in zee te gaan. Maar de bestuurlijke opdracht aan de afdeling Vastgoed, vaak vastgelegd in een Vastgoednota, geeft die ruimte meestal niet.

Het gemeentelijke vastgoedbeleid bevat niet zelden uiterst ambitieuze financiële jaardoelstellingen en schrijft dus voor dat vastgoed voor de hoogste prijs moet worden verkocht. Vastgoed voert dit beleid slechts uit, is het argument. De bewegingsvrijheid ontstaat dus alleen wanneer het gemeentebestuur in haar overkoepelende beleid die ruimte wèl schept. Wanneer die integrale beleidsvisie staat, is vervolgens voldoende instrumentarium beschikbaar voor de uitvoering van dit alternatieve beleid.

3: Leg zaken goed vast

Er is voldoende juridisch instrumentarium beschikbaar om de voorwaarden zoals genoemd in de vorige paragraaf ordelijk vast te leggen. Denk daarbij aan een aanbiedingsplicht bij een eventuele doorverkoop, een anti-speculatiebeding of een nabetaling indien de functie of het gebruik van het vastgoed in de toekomst zou wijzigen. Er zijn voldoende voorbeelden van koopovereenkomsten of erfpachtaktes beschikbaar waarin dit soort clausules zijn opgenomen.

4: Geef een taxateur de juiste uitgangspunten mee

Wanneer er sprake is van een onderhandse verkoop is het belangrijk het vastgoed te waarderen op basis van de beoogde functie en het toegestane gebruik. Een pand met een maatschappelijke functie heeft een andere waarde dan een pand met een commerciële functie. Vermeld dit ook expliciet in de briefing aan de taxateurs bij een onderhands traject of in de kaders van een tender. Neem hierbij ook achterstallig onderhoud en andere waarde bepalende aspecten mee.

En houd rekening met wat de culturele huurder, indien van toepassing, de afgelopen periode al zelf aan het pand heeft gedaan. Met deze manier van rekenen komt de taxatie weliswaar financieel lager uit, maar buurt, wijk en stad krijgen er andere waarden voor terug. Het onderzoek van Rebel laat zien dat deze meeropbrengsten ook te kapitaliseren zijn.

5: Zie Didam als leidraad

Didam heeft veel gemeenten ten onrechte extra voorzichtig gemaakt. Maar dat is juist niet nodig. Want wanneer sprake is van een unieke maatschappelijke of culturele functie en de gemeente dit ook kan onderbouwen, kan het pand of de grond ook met die specifieke functie in de markt worden gezet.

In de praktijk is er vaak maar één partij die de beoogde functie kan vervullen. De gemeente moet het voornemen tot verkoop, met motivering, openbaar publiceren voorafgaande aan de beoogde overdracht. Dan hebben ook andere partijen de mogelijkheid gekregen een soortgelijk aanbod te doen. Zo kan niemand na verstrijken van de reactieperiode claimen dat zij geen kans hebben gekregen. Op deze manier wordt het Didam-arrest keurig nageleefd.

6: Heb oog voor de ander en spreek dezelfde taal

Wanneer de gemeente met een culturele partij een overeenkomst wil sluiten, doet zij dit met een partij die hier geen ervaring mee heeft en voor wie dit ook niet de core business is. Deze partijen hebben meer tijd nodig voor de financiering, kennen andere exploitatiemodellen en zijn niet tot in detail bekend met wet- en regelgeving. Hier oog voor hebben, versoepelt de samenwerking.

Ook blijkt dat de verschillende afdelingen binnen gemeenten elk hun eigen taal spreken. Het overbruggen daarvan is een belangrijk aspect in een proces van aankoop. Kortom, wees transparant en werk zo veel mogelijk samen. Uiteindelijk willen alle partijen een betere buurt wijk en stad.

Voor cultuurmakers: wees een gelijkwaardige partner

Tenslotte ook nog een paar tips aan culturele en maatschappelijke organisaties die een pand of stuk grond willen aankopen. Voor hen geldt dat zij zich begeven op nieuw terrein. Om een volwaardige gesprekspartner te zijn voor de afdeling Vastgoed dienen zij nieuwe expertise op te doen dan wel deze in te huren. Daarnaast is het voor hen belangrijk de benodigde financiering op eigen kracht te regelen.

Daar waar tekorten vallen, de ‘onrendabele top’, dienen zij aanvullende financieringsbronnen aan te spreken. Tot deze hybride financieringsmix behoren onder meer (investerings-)subsidies, leningen van de bank en particulieren, giften van mecenassen, bijdragen van fondsen en in toenemende mate ook bijdragen via crowdfunding of crowdlending. De laatste jaren spelen inwoners steeds vaker een rol in de realisatie van maatschappelijke plekken. Dit is onder andere het geval bij het Wijkpaleis Rotterdam, waar het initiatief ruim 6 ton via crowdlending ophaalde.

Investeren in cultureel-maatschappelijk vastgoed loont

Moet maatschappelijk vastgoed naar de hoogste bieder? Nee, zeker niet. Iedere gemeente heeft juist de taak vanuit haar maatschappelijk opgave om ruimte te bieden aan culturele en maatschappelijke organisaties. Dit zou dan ook de basis moeten zijn van het strategisch vastgoedbeleid.

In de wet- en regelgeving en in het beleidsinstrumentarium zit voldoende ruimte om andere voorwaarden dan de financiële voorwaarden centraal te stellen. Allereerst via het kunnen beschrijven welke specifieke functie een bepaalde plek moet krijgen. Ten tweede, door naast financiële criteria ook inhoudelijke criteria mee te nemen in de tenderuitvraag. Ten derde, door meer oog te hebben voor het financieringsproces van culturele en maatschappelijke partijen. En tenslotte, door ook naar de maatschappelijke meeropbrengsten te kijken en de financiële waardevermeerdering op langere termijn mee te nemen. Idealiter ligt hier een stadsbrede visie aan ten grondslag, plus een aangepaste bestuurlijke opdracht aan de afdeling Vastgoed.

Daar waar gemeenten en culturele en maatschappelijke partijen met elkaar samenwerken in plaats van tegenover elkaar te staan, komen de mooiste dingen tot stand. Uiteindelijk is het alle partijen te doen om een gezonde exploitatie van een culturele of maatschappelijke functie die bijdraagt aan een betere buurt, wijk en stad. Op deze manier investeren in cultureel-maatschappelijk vastgoed loont en aan een lagere waardering van het vastgoed komt de maatschappij niets tekort. Nu niet en straks niet.