Waarom we de Omgevingswet toch moeten omarmen

Het recente besluit de invoering van de Omgevingswet tot nader order uit te stellen voedt de discussie of van uitstel geen afstel moet komen. De kritiek op de nieuwe wet richt zich op drie punten: de zorgen over de digitalisering, de noodzaak van de stelselherziening (‘wordt het echt overzichtelijker?’) en de juridische kwaliteit. Er is echter alle reden om de Omgevingswet, zodra dit technisch goed mogelijk is, in te voeren.

Natuurlijk, de Omgevingswet is deels een sprong in het diepe, dat is het geval bij elke stelselherziening. Bovendien is de werking van de wet voor een belangrijk deel afhankelijk van de wijze waarop overheden de wet implementeren. Laten we echter niet uit het oog verliezen wat ook alweer het doel van de Omgevingswet is. Deze nieuwe wet voorziet – eindelijk – in een samenhangend stelsel dat inzet op de essentie van ruimtelijke ordening: het transparant en in samenhang wegen van belangen en functies.

Daarbij is ook de vraag wat het alternatief is. Doorgaan met het huidige stelsel is een doodlopende weg. De opgaven waar we in de eenentwintigste eeuw voor staan zijn eenvoudigweg te complex om te adresseren met 26 sectorale stelsels die allen raken aan de leefomgeving.

Stop de Omgevingswet

Het is goed kennis te nemen van de argumenten van de criticasters van de Omgevingswet. In het Nederlands Juristenblad hielden de gerenommeerde juristen Van der Grinten en Kortmann al in december 2019 een pleidooi tegen de invoering van de Omgevingswet.

Ik haal uit hun betoog drie argumenten om de stoppen met de Omgevingswet:

• ze spreken hun zorgen uit over de digitalisering;
• ze sluiten zich aan bij de in 2010 ontwikkelde stelling van Barkhuysen dat een fundamentele wetgevingsoperatie alleen in     ‘uiterste noodzaak’ en ‘op basis van deugdelijk onderzoek’ dient te worden ontplooid
• ze vinden dat de wet niet uitblinkt in wetgevingstechnische schoonheid

Ik ben geen jurist. Toch meen ik dat de genoemde argumenten zeer beperkt hout snijden. Al is het maar omdat de kritiekpunten raken aan diepere waarden dan wetstechnische argumenten alleen. 

1. Natuurlijk dient de digitalisering in de basis op orde te zijn. Sterker: de Omgevingswet is de eerste wet die zonder digitaal stelsel niet goed kan functioneren. Het argument dat we geen goede ervaringen hebben met digitale projecten is in mijn ogen geen reden om nooit meer aan een project te beginnen. Alsof je stopt met dijken versterken omdat er ooit een is doorgebroken. Daarnaast denk ik anders over de manier waarop vernieuwing doorgaans tot stand komt: leer van je fouten, neem extra tijd als die nodig is, maar stel je zelf ook de vraag waar je uiteindelijk wil uitkomen. Anders gezegd: hoort bij een transparante en hoogontwikkelde samenleving niet de ambitie van een digitaal stelsel waarbij alle relevante informatie over de omgeving (data en formele regels) voor burgers eenduidig ontsloten is? Dat is lastig, vergt de nodige inspanning en middelen, maar het simpelweg loslaten van deze ambitie vanwege operationele argumenten getuigt in mijn ogen van wegkijken van een meer fundamentele kwestie. Wat mij betreft blijven we vasthouden aan de ambitie om relevante informatie over de leefomgeving voor iedereen toegankelijk en transparant te maken. Ik zie dat als een grondrecht in een moderne democratische rechtsstaat.
   
   
2. Van der Grinten en Kortmann stellen zich op het standpunt dat een fundamentele wetgevingsoperatie alleen in uiterste noodzaak en op basis van deugdelijk onderzoek ontplooid dient te worden. Twee opmerkingen daarbij. Allereerst is de Omgevingswet wel degelijk gebaseerd op basis van gedegen analyses en onderzoek. Daarnaast houdt het standpunt een eendimensionale benadering van het recht in. De modificerende werking van wetgeving, gericht op het veranderen van een gegroeide praktijk, wordt op basis van de stelling van Barkhuysen eenvoudigweg aan de kant geschoven. In mijn ogen is het een grondrecht van de wetgevende macht om in te zetten op modificerende wetgeving. Zeker indien daar draagvlak voor is in de samenleving. Sommige opgaven, denk aan de Klimaatwet, vragen nu eenmaal om modificerende wetgeving die zich richt op het veranderen van de praktijk. Door wetten enkel te herzien ‘als het niet anders kan’ plaatst het recht zich buiten de maatschappelijke realiteit.
   
   
3. Wie artikel 5.12 (over de vraag wie het bevoegd gezag heeft bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning met meerdere activiteiten) aanhaalt om vervolgens te betogen dat de burger op basis van dit artikel niet veel wijzer wordt over het bevoegd gezag, begaat een cruciale denkfout. Door een enkel artikel uit de wet te tillen gaan Van der Grinten en Kortmann volledig voorbij aan de beoogde werking van de Omgevingswet. In combinatie met het digitale stelsel wordt de burger immers op basis van een concrete vraag of locatie automatisch naar het bevoegde gezag doorgeleid. De burger hoeft dus niet de wet uit te pluizen voor een antwoord. Gelijktijdig krijgt de burger eveneens inzicht in de geldende regels en voorschriften die in de betreffende situatie van toepassing zijn. Het is heel modern en even wennen en inderdaad anders dan we tot op heden werken. Van der Grinten en Kortmann negeren hier kortom volledig de beoogde werking van de Omgevingswet. Alsof je het gebruiksgemak van een Tesla baseert op een lezing van de technische specificaties.

Overigens ondergraven Van der Grinten en Kortmann hun eigen beschouwing uiterst vakkundig getuige het volgende citaat: “Dat het omgevingsrecht ingewikkeld is, moge zo zijn, maar met de veelheid aan wettelijke regelingen heeft dat niets te maken. Integendeel, velen in de omgevingsrechtelijke praktijk (architecten, advocaten, ambtenaren, bedrijfsjuristen) hebben ieder op hun eigen gebied te maken met een beperkt onderdeel van het omgevingsrecht en komen slechts sporadisch met aanpalende onderdelen daarvan in aanraking.”

Ja, het staat er echt. Het huidige stelsel is helemaal niet zo ingewikkeld, want in de praktijk hebben juristen en professionals doorgaans te maken met slechts een klein stukje van de 26 wetten die raken aan de leefomgeving. Daar slaan de auteurs onbedoeld de spijker op de kop. Wie als wethouder, gedeputeerde of projectleider de procesgang van bijvoorbeeld een binnenstedelijke herstructurering wil schetsen moet zich inderdaad verstaan met soms wel tien of meer specialisten die allemaal een stukje van de puzzel hebben. Er is niemand die het geheel nog kan overzien. En dan heb ik het nog niet over de vele bijbehorende onderzoeks- en proceskosten die momenteel niet in de leefomgeving zelf geïnvesteerd kunnen worden en vooral bij advocaten en juristen en specialisten terechtkomen.

We zijn er nog lang niet en de kost gaat ook hier voor de baat uit, maar als het digitale stelsel met de bijbehorende informatiehuizen op orde is, zullen de onderzoeks- en proceskosten nog maar een fractie zijn van wat we nu jaarlijks kwijt zijn aan ‘overhead’-kosten. 

En als professionals in het huidige stelsel al geen overzicht hebben, dan geldt dat zeker voor de burger. Die ondoorzichtigheid vind ik uiterst bezwaarlijk want ondemocratisch. Er is op dit moment geen burger die kan overzien waar en op welk moment hij of zij een rol in een gebiedsontwikkeling kan spelen. Perfect zal het ook onder de Omgevingswet niet worden. Toch groeit onder de Omgevingswet de kans dat de leefomgeving weer van ons allemaal wordt: door te werken met één samenhangend stelsel in plaats van 26 sectorale stelsels, door per gemeente te werken met één Omgevingsvisie en één Omgevingsplan te maken en door participatie met belanghebbenden verplicht te stellen. 

Inhoud en instrument lopen door elkaar

In recente discussies en publicaties krijgt de Omgevingswet nog voordat die is ingevoerd de schuld van planologische keuzes waar niet iedereen het mee eens is. Hoe zit dit? Op basis van de Crisis- en herstelwet kan een experimenteergebied worden aangewezen en kan aldus worden geanticipeerd op de Omgevingswet en het Omgevingsplan.

Begin dit jaar ontbrandde er in vakkringen en in het AD een discussie over experimenteergebied de Binckhorst, waarbij enkele criticasters hun zorg uitspraken over de – ontbrekende – voorzieningen in deze Haagse wijk in wording. Meerdere tegenstanders van de Omgevingswet zagen hun kans schoon en grepen de Binckhorst aan om te wijzen op het falen van de Omgevingswet. Lui en dom, het zijn woorden die ik niet snel hanteer, maar in dit geval kan ik niet anders. De Omgevingswet zegt namelijk helemaal niks over de te maken planologische keuzes. Daar gaan het College van B en W en de gemeenteraad over. Anders gezegd, met het huidige stelsel van de Wet op de Ruimtelijke Ordening had de gemeente Den Haag voor de Binckhorst ook voor een globaal eindplan kunnen kiezen en had dit tot dezelfde discussie kunnen leiden. Net zo goed als de gemeente onder de Omgevingswet in het kader van de experimenteergebied alles tot in detail had kunnen regelen. Het is alsof je de hamer verwijt dat het zo lastig is om er een schroef mee in te draaien.

Het is een bekende reflex: als de inhoudelijke uitkomst je niet bevalt geef je het proces of het instrument (lees: de Omgevingswet) de schuld. Het vervuilt het debat over de plussen en minnen van de Omgevingswet. De keuzes in de Binckhorst zijn de uitkomsten van een politieke afweging en zijn niet ingegeven door de Omgevingswet. Het kan zo zijn dat een enkeling de komst van de Omgevingswet verwart met ‘zo weinig mogelijk regelen’. Dat is echter een verkeerde interpretatie van de wet en is onzinnige kritiek op de Omgevingswet. 

Tot slot

Ik gun het iedereen om kritisch te zijn op de Omgevingswet, te wijzen op de mogelijk zwakke punten, de noodzaak het digitale stelsel op orde te hebben en te memoreren dat we niet exact weten hoe de wet gaat uitpakken. Sterker nog, opbouwende kritiek is behulpzaam bij het zo adequaat mogelijk implementeren van de Omgevingswet.

Ik keer mij vooral tegen de luie en onterechte kritiek van diegenen die de Omgevingswet wegzetten als de hobby van een aantal lieden of een politiek speeltje. Zeker als de onwelgevallige uitkomst van een politiek debat wordt gebruikt om de Omgevingswet in een kwaad daglicht te stellen. De Omgevingswet bepaalt de keuzes niet, dat doen we zelf. Onder de Omgevingswet zullen de discussies dus voortduren en dat moet ook. Immers, vele belangen strijden om voorrang in de vaak beperkte ruimte. Het huidige stelsel barst uit zijn voegen, de Omgevingswet vergroot de kans op samenhangende keuzes. Gemeenten kunnen niet langer ‘vluchten’ in tientallen bestemmingsplannen en evenzovele sectorale beleidsplannen zonder open oog voor de samenhang en het grotere geheel.

De ‘uiterste noodzaak’ waar Van der Grinten en Kortmann naar verwijzen toont zich in de kwesties rondom stikstof, PFAS, bodemdaling, klimaatadaptatie, de woningnood, vliegveld Lelystad, de verbreding van de A27, et cetera. Eenvoudige antwoorden zijn er niet, dat is lastig en zal veel debat vergen. De slechtste optie is mijn ogen wegkijken en vluchten in 26 sectorale stelsels. Dat brengt ons land zeker niet verder.

Laat ik eindigen met een vraag: stel dat u – met inachtneming van de principes van een democratische rechtsstaat – gevraagd zou worden een stelsel te ontwerpen om met elkaar tot besluitvorming over onze leefomgeving te komen. Ligt de uitkomst dan dichter bij een stelsel met 26 sectorale wetten en honderden ministeriële regelingen of zou het kunnen dat u kiest voor een Omgevingswet waarin belangen transparant en democratisch gewogen worden?

Cover: Marc Blommaert